Троянський кінь.
Дещо з приводу адміністративно-територіальної реформи

Броніслав ПАНАСЮК, професор, доктор економічних наук, академік УААН,

Сільські вісті,

09.08.05

На українське село після аграрних перетворень насувається ще один потужний руйнівний коток — адміністративно-територіальна реформа.

Свого часу тоталітарна система укрупнювала території, але визнаймо, не для економії коштів, бо це абсурд, а щоб усе тримати під контролем. Важко повірити, що український народ шляхом помаранчевої революції надавав владу саме тим людям, які здатні зразу ж затіяти нову адміністративно-територіальну реформу. Отож виникає запитання: для чого такий поспіх? Чи це не троянський кінь, який створить додаткові труднощі в державі?

Отже, повторюю, в усі часи реформи територій влада використовувала для власних цілей, а не в інтересах населення. Згадаймо, низка пертурбацій із територіальним устроєм розпочалася зразу ж після 1917 року, коли стало зрозуміло, що за царизму на місцях було більше прав, ніж цього бажала нова влада. Тому протягом 1922-1925 років в Україні і було здійснено перехід від чотириступеневої (центр-губернія-повіт-волость) до триступеневої (центр-округ-район) системи управління. Замість 102 повітів в Україні з’явились 53 округи, замість 1989 волостей — 706 районів. Укрупнення тривало й надалі, відтак 1930 року були ліквідовані округи, управління перевели на двоступеневу систему (центр — 18 крупних міст і райони). Невдовзі стало ясно, що перегнули з централізацією палицю, тож через два роки утворили області й відновили триступеневу систему управління. Якщо врахувати села і селища, які мають певні повноваження у сфері державного управління, то в Україні нині діє чотириступеневий адміністративно-територіальний устрій (центр-область-район-село, селище).

Реформаторські викрутаси адміністративно-територіального устрою в першій половині ХХ століття досить повчальні для сучасної практики. Тодішній адміністративний поділ територій служив посиленню централізованого управління, а потреби населення при цьому не враховувалися. Територіальні формування, які складалися століттями, директивно укрупнювалися і розукрупнювалися, що призводило до занепаду багатьох центрів культури та економіки, втрати історичних цінностей. Значна частина населення виявилась штучно відірваною від нових центрів культури і економіки, соціальної і виробничої інфраструктури.

Із занепадом сотень міст і містечок особливо ускладнювалося життя в сільській місцевості. Укрупнення волостей і створення великих районів призвело до того, що вся економічна і соціальна інфраструктура, починаючи з лікарень й закінчуючи базарами, віддалилась від сільських жителів часом на 60-70 кілометрів.

Нині Україна з околиці Росії перетворилась на незалежну державу. Здавалося б, настали часи відродження цінного з історичного минулого і вдосконалення поділу територій відповідно до етнічно-історичної доцільності. На черзі, зокрема, визначення статусу в адміністративно-територіальній системі таких міст, як Кривий Ріг, Маріуполь, Біла Церква, вирішення проблем малих міст і містечок, розкиданих по всій країні, тощо. Зважаючи на це, нова влада, як і в часи тоталітаризму, хоче перейти від чотириступеневої до триступеневої (регіон-район-громада) системи управління.

Тим часом при розгляді теоретико-практичних обгрунтувань проекту територіального устрою України складається враження, що й самі автори далеко не впевнені в позитивних результатах втілення в життя своїх досліджень, тому й заявляють: «Очевидно, що реформування адміністративно-територіального устрою повинно базуватися на певних принципах, які сприяють поліпшенню стандартів життя, наближають надання певних послуг населенню, сприяють розвитку місцевого самоврядування». Зверніть увагу: очевидно. Навіщо таке застереження, якщо, як вважають автори реформи, йдеться про всенародне благо?

У багатьох випадках громади створюються штучно. В них здебільшого відсутні внутрішні інфраструктури, історично не склалися відносини між мешканцями, майже відсутні виробничі і соціальні відносини. Потрібно радитися з місцевим населенням, з усіма, хто буде жити і працювати у цій громаді, щоб створювати їм найкращі умови проживання, іншого люди не сприймуть.

Хтось придумав, що в адміністративному районі повинно бути не менше 70 тисяч мешканців. Таким чином, у малозаселених місцях скорочується кількість районів, а це віддаляє жителів сіл від районних центрів часом аж на 100 кілометрів. Автори заспокоюють: більше послуг населенню надаватиметься у громадах. Але це не привід для розширення чи звуження районів. Не граймося у шагреневу шкіру, бо це дорого обійдеться селянам. Скажімо, у Вінницькій області зникають Липовецький та ще сім районів, у Київській — Макарівський, Згурівський, Яготинський та ще п’ять. У цілому реформатори пропонують зменшити в Україні кількість сільських районів з 490 до 328 — на третину.

Однак вирівнювання адміністративних районів відповідно до кількості населення на конкретний період не може вважатися об’єктивним, оскільки ця кількість постійно змінюється. За сприятливих умов населення може збільшитись, і тоді доведеться розширювати межі такого району за рахунок інших, де чисельність жителів зменшується. Тож прив’язування територіального поділу до кількості населення необгрунтоване.

Як виглядатиме на практиці надумане формування громад, можна простежити на прикладі Київської та Вінницької областей. Хмільницький район Вінницької області, в якому не менше 70 тисяч жителів, мають поділити на так звані громади. Візьмімо Лознянську. До неї пропонується включити села Лозна, Кустівці, Великий Острожок, Крижанівка і Вишенька. Хоча жителі цих сіл із власної нелегкої практики знають, що історично їхні населені пункти, якщо мати на увазі соціально-економічні зносини, у цьому плані практично несумісні. Насамперед — через відсутність не тільки шляхів з твердим покриттям, а й грунтових. Між селами — тільки польові дороги, які більшу частину року мало придатні навіть для гужового транспорту.

Щоб потрапити з Лозни, центру громади, у підлеглі йому Великий Острожок або Вишеньку, треба добиратися, накидаючи круг, спершу до Уланова, що поза громадою, а звідти вже дорогою з твердим покриттям у названі села. Та, схоже, такі «дрібниці» не цікавлять авторів проекту територіального устрою. Крім того, Крижанівка має інтенсивніший зв’язок із селами Козятинського району і Козятином, ніж із Хмільником, а Кустівці — з селами Калинівського району і Калинівкою. Сама ж Лозна, як центр цієї штучної громади, споконвічно тяжіє до Уланова, куди прокладена асфальтована дорога, що виводить на центральну трасу Вінниця — Хмельницький — Житомир — Київ.

Таким чином села, які пропонується включити в нове утворення — громаду, майже не мають спільних інтересів. Створена громада навіть не відповідає поняттю «поселення», визначеному проектом Закону України «Про територіальний устрій України»: «Поселення — це компактно заселене місце постійного проживання людей, що склалося внаслідок історичних традицій, господарської та іншої діяльності». Історичні традиції і практика господарської діяльності руйнуються вщент. В проекті пишеться про одне, а на практиці формується інше. Громада, яка за новими нормами має налічувати не менш як 5000 жителів, — формування нетривке. При зменшенні населення виникне потреба знову переглядати кількість сіл, що входять до неї. До того ж норма чисельності населення громади — надумана, оскільки вона може бути різною, залежно від цілей і інтересів жителів окремих сіл.

Невже розробники подібних пропозицій щодо створення громад не усвідомлюють, що прокласти шляхи з твердим покриттям між п’ятьма селами при теперішній бідності сільських регіонів неможливо навіть теоретично? На кого і на що все це розраховано? Уряд повинен зрозуміти, що запропонований проект реформи територіального устрою приречений на провал.

Тепер щодо структури адміністративно-територіального устрою в цілому. Автори лукавлять, заявляючи, що при тоталітарному режимі територіальний устрій «характеризується високим ступенем централізації влади по лінії уряд-область-район-сільрада». Взамін вони пропонують так звану триступеневу систему: «регіон-район-громада». Мовляв, регіон — це області і АРК; район — це теперішній адміністративний район; громада — це поселення (села) разом із прилеглими територіями. А де центральний уряд в пропонованій системі? Якщо врахувати реально існуючий уряд, якого автори чомусь не враховують, то маємо ту ж саму чотириступеневу систему — уряд-регіон-район-громада. Тобто розробники не пропонують нічого нового.

На сторінках «Сільських вістей» свого часу наголошувалося, що адміністративно-територіальний поділ на рівні районів має залишатися в тому вигляді, який історично і етнічно склався, і лише там, де це беззаперечно доцільно, можливе укрупнення або розукрупнення. В той же час у складі районів слід би виділити менші за розмірами територіальні формування — наприклад, на базі колишніх волостей. Не відкидаймо свою історію як непотріб. У цьому разі райони будуть і надалі залишатися адміністративними центрами, а функції волостей доцільно зосередити на вирішенні економічних, соціально-культурних, правових та інших проблем, виходячи з потреб жителів навколишніх поселень.

Центри для волостей не треба штучно видумувати або шукати, ними можуть стати містечка, селища і села, які в минулому вже були такими центрами або природно утворилися згодом. Народ до них звикне швидше, наші пращури їх обирали виважено. І останнє — організація волостей має здійснюватися виключно на основі волевиявлення населення.

Волості стали б центрами розвитку переробної промисловості, обслуговування аграрного сектору економіки, культури, освіти, охорони здоров’я, ринкової інфраструктури, правового, фінансово-кредитного і технологічного обслуговування ділового життя. На рівні волості краще вирішувати проблеми національних формувань.

Віками сформований територіальний поділ країни являє собою своєрідний живий організм нації, і до нього слід ставитися бережно.

Троянський кінь. Дещо з приводу адміністративно-територіальної реформи

Броніслав ПАНАСЮК, професор, доктор економічних наук, академік УААН,

Сільські вісті,

09.08.05

Троянський кінь.
Дещо з приводу адміністративно-територіальної реформи