Подвійний зміст політичної реформи

Ігор Найда Микола Єременко,

Юридичний вісник України (11.-17.02.06),

13.02.06

Доцільність перетворення України на парламентсько-президентську республіку вельми сумнівна.

Конституція — це фундамент держави. Саме від неї залежить, якою буде Україна, а значить, яким буде життя кожного з нас. Чи ми житимемо в умовах постійних політичних (а значить й економічних) криз, безвідповідальності, непримиренної боротьби; чи побудуємо зважену та оптимальну модель держави, яка забезпечить нам динамічний розвиток у майбутньому.

Можливі наслідки конституційних змін Запровадження так званої політреформи ще з весни 2004 року стало предметом довготривалих політичних сутичок. Зміна Конституції України відбувалася на тлі обставин, коли частина громадян України її не підтримувала, а інша — не розуміла її суті.

Звісно, необхідність запровадження виваженої системи органів державного управління є безумовною, проте непродумані кроки несуть нам лише розчарування та нові проблеми.

Нещодавні події навколо відставки Кабінету Міністрів України та наростаюча політична криза яскраво показали, що юридичний бік переходу до парламентсько-президентської республіки не був забезпечений належним чином. Необхідність збереження стабільності у державі було проігноровано рядом політичних сил, зокрема і провладних.

У період між 1 січня 2006 року, днем набрання чинності конституційними змінами, та днем створення коаліції депутатських груп та фракцій, яка мала б внести кандидатуру Прем`єр-міністра України, не передбачена можливість сформування нового уряду у разі відставки діючого. Така коаліція згідно з положеннями Конституції України може бути створена тільки після виборів.

Те, що у вищезгаданий період не існуватиме правомочного Конституційного Суду або не було враховано, або ж було враховано з далекоглядним розрахунком на дестабілізацію ситуації. У результаті Україна приречена досить тривалий час жити в умовах політичної невизначеності.

Подальше загострення ситуації слід очікувати як до, так і одразу після парламентських виборів. Вірогідність створення коаліції депутатських груп та фракцій протягом місяця після створення новообраного парламенту є сумнівною, тому очікуваним продовженням політичної кризи може стати розпуск новообраної Верховної Ради відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції. Україна може опинитися без парламенту, уряду та з ослабленим Президентом віч-на-віч перед наростаючою економічною кризою.

За поточної ситуації створення вищезгаданої коаліції можливе у травні лише зі страху депутатів перед загрозою розпуску новообраної Верховної Ради. У результаті або ж буде створена коаліція, що існуватиме як суто формальне утворення, не здатне до ефективної та консолідованої діяльності, або ж буде розпущено парламент.

Варто також зауважити, що в самому парламенті існуватиме ряд політичних сил, які можливо будуть зацікавлені в повторних виборах через невдоволеність своїх політичних амбіцій результатами чергових виборів у березні 2006 року.

Згідно з п. 2 ч. 2 ст. 90 Конституції Президент має змогу фактично на власний розсуд розпустити Верховну Раду, якщо не внесе до неї подання про призначення міністра оборони та міністра закордонних справ протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів, оскільки таким чином не буде сформовано персональний склад Кабміну.

Таким чином, політреформа залишає за Президентом та Верховною Радою широке поле для дестабілізаційних політичних маневрів, надає ряду політичних сил можливість до того часу не погоджуватися з результатами парламентських виборів, доки їх не влаштують результати останніх. Це небезпечно, позаяк вітчизняна політична практика сповнена прикладів втілення у життя здавалося б суто "теоретичних" можливостей розвитку подій.

З погляду законності, коректності та доцільності

Під егідою партії "Третя сила" був проведений "круглий стіл", метою якого стала необхідність зосередження уваги громадськості на проблемах політичної системи та продемонструвати негативні риси Закону "Про внесення змін до Конституції України"

№2222-IV; спробувати спрогнозувати наслідки запровадження політреформи для країни.

З доповідями під час проведення заходу виступили такі авторитетні спеціалісти, як Володимир Шаповал — представник Президента України у Конституційному Суді; Олександр Ткаленко — представник фракції Народного руху України; Юрій Ключковський — представник фракції НСНУ; Микола Оніщук — перший заступник голови Партії промисловців і підприємців; Віктор Погорілко — заступник директора Інституту держави і права НАН України; Василь Супрун — радник Прем`єр-міністра України та інші провідні експерти.

У своїй більшості учасники "круглого столу" дійшли висновку, що зміна моделі державного управління так, як вона відбувається зараз, без певних наукових прогнозів, — явище дуже небезпечне.

Аналізувати так звану політреформу необхідно у трьох аспектах, а саме з точки зору законності її прийняття; юридичної коректності її норм та структури; доцільності її прийняття.

Почнемо з першого, на нашу думку, найважливішого аспекту — законності прийняття політреформи. Жоден закон не є законом, якщо його прийнято з порушенням встановленого порядку. Ми можемо домовитися вважати його законом, але це буде суто політична домовленість, яка не матиме нічого спільного з правом. На сьогодні в Україні склалася ситуація, коли ряд політичних сил домовилися вважати свій політичний пакт новим варіантом Конституції України. Дану тезу можна обґрунтувати тим, що процедура внесення змін до Конституції не була дотримана. Законопроект № 4180 не пройшов обговорення, друге та третє читання. Зміни не обговорювалися постатейно. До того ж він був прийнятий у пакеті, що взагалі нічим не передбачено. Законодавці, таким чином, підклали міну уповільненої дії, адже Україна тепер має нелегітимну Конституцію, що може бути використано для дестабілізації суспільного життя в певний час і певними силами.

До того ж, фактом обрання Президента України народ надає йому на 5 років обсяг повноважень, зафіксований у чинній Конституції на момент волевиявлення народу. Закон №2222-IV фактично вводить можливість дострокового припинення частини повноважень Президента, що суперечить ст.108 Конституції, котра, вказуючи лише на можливість дострокового припинення всіх повноважень (як комплексу), нічого подібного не передбачає. Вести розмову про зміну повноважень Президента можливо лише стосовно нової каденції наступного глави держави.

Не кажучи вже про те, що запровадження конституційної реформи з радикальною трансформацією повноважень Президента між першим і другим туром президентських виборів суперечило навіть просто здоровому глуздові. Адже ні з точки зору права, ні з позицій ефективної політики не повинно було статися так, щоб громадяни України в першому турі виборів голосували за Президента з одним конституційним статусом, а в другому — за Президента із статусом вочевидь іншим.

Громадяни України обирали Президента України з усіма відповідними повноваженнями. Запровадження політреформи є суттєвим звуженням їх прав.

Юридична коректність нового варіанта Конституції викликає запитання, оскільки він містить багато суперечностей. Для прикладу, закладена в новий текст норма про чергові президентські вибори "в останню неділю останнього місяця п'ятого року повноважень" допускає подвійне тлумачення: президентський термін "правління" може, таким чином, тривати або майже 6 років, або менше 5 років.

Нова редакція статті 85 Конституції відносить до повноважень Верховної Ради встановлення державних символів України при тому, що ці символи вже встановлені ст. 20 тієї ж Конституції.

Абсолютно неопрацьованим у концептуальному плані в новому варіанті Конституції залишається питання місцевого самоврядування. Автори нового тексту Основного Закону не прийняли в цілісному вигляді жодної з двох концепцій — ані общинної, ані державницької. Була зроблена спроба "схрестити" ці два підходи. У результаті ст. 5 Конституції суперечить ст. 140, і залишається незрозумілим: джерелом влади в Україні виступає народ у цілому чи територіальна громада?

Розглядаючи третій аспект, а саме доцільність прийняття політреформи з наукової точки зору, хочемо наголосити, що ключовим питанням у процесі вибору оптимальної форми правління для України є питання відповідальності.

Бажаючих прийти до влади безліч, а от бажаючих та, в першу чергу, здатних відповідати за свої дії — обмаль. От і живемо в умовах безвладдя та анархії. Обираючи оптимальну форму державного правління необхідно керуватися прагненням створити модель відповідальної та справедливої влади.

При визначенні форми правління держави традиційним критерієм слугує суб'єкт формування уряду. Але такий підхід є занадто вузьким, формалізованим і спрощеним. Необхідно дати відповідь не на запитання "Хто формує уряд?", а на запитання "Хто є носієм реальних повноважень?".

Існує думка, що Закон № 2222-ІV перетворює Україну на "класичну" парламентсько-президентську республіку. А чи це насправді так?

Реформа завдяки суперечливості своєї логіки створює алогічну конкуренцію найвищих державних посад Президента і Прем'єр-міністра в межах однієї — виконавчої — гілки влади.

З одного боку, повноваження Президента щодо формування уряду суттєво перерозподілені на користь парламенту, а з другого — Президент призначав, призначає і призначатиме голів місцевих державних адміністрацій, що свідчить про його ключову роль у системі державної влади.

Згідно з Законом № 2222-ІV Президент призначає Генпрокурора та Голову СБУ, чим фактично визначає перебіг усіх політичних процесів у державі. Внаслідок нового порядку призначень і підпорядкувань зовнішня та внутрішня політика України реально опиняться в різних руках.

Запровадження змін до Конституції закладає, по суті, таку модель, коли уряд формується парламентом, носієм реальних повноважень є Президент, а відповідальності не несе ніхто.

Шлях до подолання кризи влади

З тим, що концепція політреформи не розроблена як слід, згодна переважна більшість політиків, юристів та політологів (як противників президентсько-парламентської форми правління, так і її прибічників). Але, чи означає це, що ми повинні виправити недоліки концепції перетворення України на парламентсько-президентську республіку та йти далі у напрямі перерозподілу повноважень на користь парламенту й уряду за рахунок ослаблення інституту президентства?

Адже відомо, що за парламентської форми правління влада зосереджується в руках кількох лідерів фракцій, які паралельно є ще й членами Кабінету Міністрів. Решта ж депутатів виконують роль слухняних "кнопкодавів", що втратили право на власну політичну волю через імперативний депутатський мандат. Чому прихильники імперативного мандату розуміють його як залежність депутата від партії? Адже є й інше розуміння: як залежність від виборців.

Це на Заході така модель ще певним чином працює. І то не завжди (згадаймо перманентно хвору на урядові кризи Італію).

А от чи готові ми до України, керованої п'ятьма-шістьма олігархами, ментальність яких була сформована в роки СРСР чи бандитських 90-х?

Вихід, на нашу думку, є лише один — треба створювати життєздатну та ефективну модель президентсько-парламентської республіки, яка буде адаптована до українських реалій і не матиме нічого спільного з усіма вадами "пострадянської президентури" епохи Кучми. Останню українське суспільство 13 років помилково приймало за президентсько-парламентську республіку, точніше кучмістські сили привчили його до цього. Не дивно, що частина громадян України звинувачує президентсько-парламентську модель в усіх гріхах кучмізму, не задумуючись при цьому, що в Україні ніколи не було президентсько-парламентської форми правління. У цей час постійно знаходяться політики, які, користуючись даною ситуацією, маніпулюють громадською думкою з метою отримання політичних дивідендів від впровадження розбалансованої політичної системи, яку пропонує політреформа. Воно й зрозуміло — в каламутній воді рибка краще ловиться.

Ми зможемо побудувати таку модель лише за умови прийняття законів "Про Кабінет Міністрів України", "Про Президента України", "Про судоустрій України", "Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України", "Про політичну опозицію", нової редакції законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" тощо, які врівноважать та оптимізують розірваний сьогодні розподіл владних повноважень.

Ми повинні зрозуміти, що в умовах нормальної президентсько-парламентської республіки Президент не ділить з Прем'єр-міністром виконавчу владу (а отже, й відповідальність), а делегує йому останню. І це автоматично передбачає той факт, що саме Президент, а не прем'єр, несе відповідальність перед народом.

Для того, щоб ця відповідальність не була суто формальною, законодавцям потрібно чітко прописати процедуру імпічменту Президента, аби на цій посаді довго не затримувалися люди слабкі, безвольні та залежні від свого оточення.

Нам рано розчаровуватися та остаточно відкидати президентсько-парламентську форму правління, оскільки такої в Україні ніколи не було і ми не мали змоги оцінити її переваги. Україна жила в умовах пострадянської президентури або так званого патронатного президентства, що характеризувалося пануванням адміністративного, податкового силового та кадрового ресурсу.

Підсумовуючи, скажемо:

- Прийняття політреформи не мало нічого спільного з демократією і за своєю суттю є антиконституційним переворотом.

- Доцільність перетворення України на парламентсько-президентську республіку вельми сумнівна.

- Законопроект № 2222-IV написаний неграмотно, містить багато суперечностей.

Враховуючи все вищевикладене, вважаємо, що введення в дію так званої політреформи, не вирішило питання оптимізації системи державної влади в Україні, а, навпаки, призвело до кризових явищ в українському суспільстві.