Этика новой власти

В.Скворцов,

Правда Украины (03-09.03.05),

03.03.05

На минувшей неделе секретарь Совбеза представил вариант решения проблемы разделения бизнеса и власти. В начале нынешней уже Минюст презентовал проект Кодекса чести государственного служащего.

Расхожим является утверждение, что перспективы новой власти будут зависеть от того, насколько она сможет удовлетворить ожидания, которые на Виктора Ющенко возлагали в ходе выборов. При этом часто указывают, что эти ожидания лежат, в первую очередь, в сфере материального благосостояния. Оппозиция добавляет к этому то, что власть должна сохранить социальную "планку", якобы установленную Кабинетом Януковича.

Кажется, наблюдатели недооценивают факторов, которыми руководствовался Майдан, и соответственно его ожиданий. Роль общества в процессе приведения Ющенко к власти обусловливает тот факт, что от новой власти ждут не только повышения материального благосостояния, но и расширения поля гражданской свободы. То, что это один из решающих факторов в предвыборной кампании, было очевидно еще задолго до ее начала. Этическая сторона являлась одной из наиболее существенных в системе легитимации притязаний Виктора Ющенко. Поэтому о моральности власти Президент говорил постоянно. Но этика власти не является лишь философской категорией. Она имеет вполне конкретные параметры.

Одним из них является реализация властью общественного интереса, отделение ее от интереса частного, корпоративного. Этот аспект госстроительства был актуализирован "казусом Зварича". Новая власть сделала вывод о необходимости институционализации отношений с бизнесом. Юлия Тимошенко поручила разработать Кодекс чести государственного служащего.

Первый блин

С задачей попытался справиться Минюст, руководимый тем же Романом Зваричем. Пяти дней хватило, чтобы на Интернет-сайте Минюста был вывешен проект Кодекса чести госслужащего. Украинская власть впервые сталкивается с подобной задачей. Несмотря на солидный международный опыт, отечественные реалии диктуют специфические нормы. Поэтому наивно было бы ожидать, чтобы первый проект был идеален. Хотя многие его положения свидетельствуют об искреннем намерении разработчиков внедрить новые стандарты отношений власти с бизнесом и обществом в целом.

Логично утверждается, что этические стандарты госслужбы отражают ожидания общественности. Сделана попытка регламентировать, в частности, исключение конфликта частных и общественных интересов. Госслужащие ориентированы на соответствующее обращение с конфиденциальной информацией, известной им по роду службы. Разработчики не ограничились копированием чужого опыта, а попытались реализовать украинские особенности. Это касается внимания, уделенного проблеме выполнения незаконных поручений. Госслужащий должен, если он считает отданное ему поручение противоречащим законодательству и интересам государства и граждан, обратиться к должностному лицу с обоснованием нецелесообразности его выполнения. Только если начальник подтверждает (в письменной форме) поручение, госслужащий должен начать его выполнение, при этом он имеет право обратиться с соответствующим уведомлением в Главгосслужбу.

Примечателен пассаж о том, что кадровики не должны при приеме на госслужбу предоставлять преимущество бывшим госслужащим. На первый взгляд спорное, это положение адекватно отражает потребность в интеллектуализации отечественной госслужбы, необходимость привлечения в ряды бюрократии способных представителей всех социальных слоев, предотвращения трансформации ее в замкнутую касту.

В проекте также утверждается, что госслужащий, назначаемый на должность, обязан сообщить, насколько его частные интересы могут повлиять на выполнение официальных обязанностей.

Первый ком

В то же время в документе есть тезисы, которые дискуссионны или же вызывают серьезные возражения. Мы осознаем, что рассматриваемый проект — лишь начало работы, что он будет дорабатываться, а возможно, и перерабатываться. Но уже сегодня стоит обратить внимание на положения, которые не должны войти в окончательный вариант, ибо способны потворствовать коррупционным явлениям, или же на "белые пятна" проекта.

Во-первых, речь идет о способах сохранения контроля над собственностью при формальном соблюдении требований закона. В Украине принято, что политические или государственные деятели переписывают свои акции на жен, детей, родителей. Эти действия ни на грамм не исключают негативного влияния корпоративного интереса на деятельность госорганов. "Казус Зварича" и последние дискуссии вокруг контролируемой Нестором Шуфричем собственности — тому свидетельство.

В проекте эта проблема отражена, по нашему мнению, недостаточно. Лишь однажды упоминается, что госслужащий не имеет права, используя служебное положение, содействовать в предоставлении льгот своим родственникам. Это правильно, но, например, в США госслужащим вообще запрещается участвовать в решении любого государственного вопроса, в котором их супруги или дети имеют финансовый интерес. А приказ Президента страны обязывает госслужащих уже при приеме на` работу предоставлять список кредиторов членов семьи, а также информацию о принадлежащей им недвижимости.

Во-вторых, то же самое касается и взаимоотношений с организациями. В проекте указывается, что госслужащий не может содействовать физ- и юрлицам в ведении их предпринимательской деятельности. Кажется, разработчики подменили проблему корпоративного интереса интересом предпринимательской деятельности. Но первый вовсе не ограничивается вторым. Непредпринимательские структуры так же, как и предприятия, могут быть заинтересованы в коррупционном содействии со стороны госорганов. Об этом говорит деятельность отечественных чернобыльских, молодежных и прочих организаций.

В других странах к данной проблеме подходят более комплексно. Например, в Евросоюзе личная заинтересованность чиновника трактуется в том числе как возможность получения выгоды для организаций, с которыми он имел любые, не обязательно деловые, отношения. В Америке при приеме на работу кандидат должен представлять информацию о связях не только с бизнес-структурами, но и с неприбыльными организациями.

Есть и другие статьи, которые могут быть оценены по-разному. Не будем давать однозначных оценок положению о праве госслужащего на частную жизнь и уважение частной жизни других госслужащих, недопустимости вмешательства в деятельность любого органа или служащего, но все же отметим, что за рубежом часто в обязанности госслужащих включается информирование компетентных органов о нарушениях законности другими служащими. Это, на наш взгляд, естественно, учитывая, что часто подобные нарушения от широкой публики скрыты, зато могут стать известны коллегам.

Очевидно, на разработчиков повлияла угроза быть обвиненными в стимулировании доносительства. Или же положение о том, что кодекс применяется с момента принятия на госслужбу. Что значит "с момента"? Ведь определенные требования предъявляются и к самому процессу приема на работу.

Рождение традиций

Украина имеет неоднозначный опыт в сфере кодификации новых социальных отношений. Как соответствующие новым реалиям и стимулирующие позитивные изменения в обществе оценивают, к примеру, Семейный и Гражданский кодексы. С другой стороны, Бюджетный кодекс критикуют практически с момента его принятия в 2001 году. Также и Хозяйственный кодекс часто оценивают как несущий груз прошлого и к тому же противоречащий кодексу Гражданскому. А вот некоторые из подобных документов, например Налоговый кодекс, и вовсе никак принять не могут.

Кодексы — сложная штука. Будучи законами, они часто требуют принятия массы других нормативных актов, которые детализируют их применение. То же самое касается и Кодекса чести госслужащих. В разных странах подобные кодексы являются лишь одним из этажей обеспечения функционирования госслужбы, будучи конкретизированы в отраслевых кодексах, правительственных и ведомственных инструкциях, национальных законах. Всего этого в Украине пока нет, поэтому есть вероятность того, что пока подобный документ останется набором благих пожеланий.

Нет ясности и в вопросе, чем в первую очередь является такое обобщение социального опыта, как кодифицирование: отправной точкой преобразований или фиксацией уже действующих норм? Наверное, ближе к истине та мысль, что эффективность кодекса зависит как от уже принятых актов, так и в целом от существующих в стране традиций. Например, в Канаде исторически сложилось, что чиновники, хотя законодательство дает им много вариантов обращения с собственностью, включая передачу акций специальному министерству национальных доходов, предпочитают, как правило, или продавать акции, или передавать их в "слепой" фонд. А в ФРГ вообще отказались от передачи собственности доверенным лицам, хотя в других странах это — обычная практика.

В этом смысле Украине, даже если предположить, что упомянутый проект, будучи доработанным, будет принят, предстоит пройти долгий путь утверждения новых традиций государственной службы. Некоторые из них рождаются на наших глазах. На прошлой неделе секретарь СНБО Петр Порошенко предложил свой вариант разделения бизнеса и власти, задекларировав передачу своей собственности в специальный фонд, управлять которым будет приглашена международная компания. Трудно сразу оценить подобную инициативу — надо анализировать, что за управляющая компания, и другие моменты, но однозначно то, что инициатива эта идет далее в вопросах этичности госслужбы, нежели было предложено минюстовским проектом.

Госслужба и политика

И наконец, пару замечаний об отношении госслужбы и политики. Кодекс не отказывает госслужащим в праве на членство в партиях или организациях, но одновременно декларирует, что госслужба осуществляется непредвзятыми служащими и что госслужащий должен удерживаться от политических заявлений или акций.

Как уже указывалось, мировой опыт расценивает содействие неприбыльным организациям как составную проявления личной заинтересованности. Теоретически упомянутые выше положения проекта позволяют решить данную проблему. Но на практике не все так просто. Во многих странах госслужба и политическое управление разделены. В Украине четкой границы между ними нет. Более того, конституционная реформа усугубила положение, закрепив, что члены Кабмина не могут быть депутатами, хотя правительство формируется на партийной основе. Реализация же идей новой власти относительно министров как политических деятелей и введения института госсекретарей приостановлена.

В этой ситуации будет непросто отличить управленческое решение или простое заявление министра от политического. Уже сегодня коллизия в этом вопросе рождает проблемы. Например, относительно сложения депутатских полномочий министрами и другими призванными в исполнительную власть парламентариями. Пока соответствующие заявления сделали 11 из 39 человек. Во вторник наметился прогресс в данном вопросе — Президент заявил, что упомянутые деятели должны отказаться от своих депутатских мандатов. Но одновременно это рождает новые вопросы. Или, скорее, закрепляет старые реалии. Политико-правовая система Украины пока не функционирует как слаженный самодостаточный организм со своими законами и нормами — для этого по-прежнему нужно вмешательство главы государства. Это вновь подтверждает ту мысль, что сегодня обеспечение эффективного и этичного функционирования власти зависит не только от законов, кодексов и т.п., но и от традиций, рождающихся в столь непростое время.