Луганский одобрямс в деталях

Тамара НОГТЕНКО,

Украина и мир (24-30.06.2005),

29.06.05

Луганщина обречена стать полигоном весьма сомнительного «пилотного» проекта затеваемой реформы. На руках у участников слушаний были предложения по новому ее административно-территориальному устройству. Во вводной записке сообщалось, что рабочая группа из 9 человек за три дня обработала действующее территориально-административное устройство Луганской области, занимающей пятое место в Украине по численности населения, и предложила на рассмотрение Кабмина его новую модель...

Недавно в Луганске состоялось общественное обсуждение проекта закона «О территориальном устройстве Украины». В нем приняли участие представители сразу семи областей: Днепропетровской, Донецкой, Запорожской, Луганской, Полтавской, Сумской и Харьковской. Все комментарии этого события в теленовостях сводились к одному: реформа была одобрена. Зеленый свет дан — пора принимать законопроект и вводить реформу. Как легко и просто решаются в нем все проблемы: громада — не менее 5 тыс. населения, район — от 70 тыс., регион-область — тут уж сколько есть. Но если областной центр перерос 750-тысячную численность населения, то область «обезглавят», т.е. выделят ее столицу в отдельный город-регион. Таким городам, как Львов, Донецк, Днепропетровск, Одесса, Запорожье суждено стать городами-регионами. В том, что создание городов-регионов, образует анклавы на территориях областей—регионов, досужий читатель разберется чуть позже. Зачем вся эта перекройка внутри областей? Что она дает? В Луганске вице-премьеру Роману Бессмертному пришлось выслушать немало замечаний, деликатно начатых одобрением самой идеи и продолженных вежливым, но полным разгромом его проекта. Очень «демократично» принималась в конце слушаний и подготовленная заранее резолюция — без голосования.

Реформенная мясорубка

Итак, Луганщина обречена стать полигоном весьма сомнительного «пилотного» проекта затеваемой реформы. На руках у участников слушаний были предложения по новому ее административно-территориальному устройству. Во вводной записке сообщалось, что рабочая группа из 9 человек за три дня обработала действующее территориально-административное устройство Луганской области, занимающей пятое место в Украине по численности населения, и предложила на рассмотрение Кабмина его новую модель...

Что же за три-то дня наработала рабочая группа в Луганской области? Вместо 18 районов и 14 городов областного значения, включающих в себя 938 населенных пунктов и управляющихся 339 советами разных уровней, рабочей группой предлагается на их базе образовать 11 городов-районов и 8 районов. Не понятно только, на каком правовом основании до истечения срока полномочий городских голов и советов, районных, сельских и поселковых советов можно ввести в действие пилотный проект по предложенной модели? А она ведь низводит до уровня громад 3 города областного значения и ликвидирует сразу 10 районов, а вместо более трехсот городских, сельских и поселковых советов предлагает образовать 136 громад. Постановления Кабмина, а именно так вводились отраслевые пилотные проекты по закрытию шахт, эксперимент в Пенсионном фонде и др., закон отменить не могут. Зато сами перспективы попасть в реформенную мясорубку первыми не радуют жителей ни Луганской, ни Одесской, ни Винницкой областей. Может, только для Ивано-Франковской области, где планируется не сокращение, а увеличение числа районов с 14 до 15, пилотный проект — благо, только не для нас!

В проекте закона «О территориальном устройстве Украины» ничего толком, кроме указания на численность новых административно-территориальных единиц, — найти невозможно. Там даже о полномочиях этих новообразований нет ни слова! Мол, давайте сделаем «нарезку», а разбираться будем потом.

То, что предлагает новая модель, по численности не вписывается в нормы проекта, поражает диспропорциями. По части «приближения» лучше уж было и не говорить! Но объективности ради придется.

Областной центр, Луганск, как город-район по новой модели будет состоять из 7 громад. Если имеются в виду бывшие городские районы, то для 538 тыс. населения норма 150 тыс. не выдерживается. Зато по остальным городам-районам и районам норматив для образования громад завышен в среднем в 3 раза.

Но интереснее всего само деление на районы и города-районы. Авторы модели сообщают: анализ действующего админустройства территории Луганской области показал, что из 18 существующих районов только три (Славяносербский, Лутугинский и Перевальский) имеют численность населения 70 тыс. жителей и могут по новому закону остаться без изменений. По густоте населения есть еще одна норма — 40 тыс. жителей при плотности населения в два и более раза ниже средней по Украине. Авторы новой модели тут же указывают, что только пять районов области отвечают этому условию. Казалось бы, ясно, что вышеназванные восемь районов могут чувствовать себя спокойно. Но не тут-то было!

Что касается городов-районов, составители проектной модели тоже делают оговорку: для города-района численности не хватает в городах областного значения Брянске, Кировске, Краснодоне, Ровеньках, Антраците и Рубежном. В проектной модели, действительно, Брянска (54,8 тыс. чел.) и Кировск (32,5 тыс. чел.) отнесены в качестве громад к Стаханову. Остальные города, подкрепленные населенными пунктами районов, ликвидируемых этой моделью, получают статус городов-районов. Рубежное, которому добавляют еще около 2,5 тыс., может стать городом-районом даже с 68-тысячами жителей, а вот Первомайск, где и без добавок живет более 80 тыс. чел., по идее авторов не достоин лучшей участи, чем стать громадой в составе города-района. Ну, и где тут, скажите, логика или пропорциональность? Для попаснян, например, «приближение услуг» выражается в том, что до будущего центра района добираться придется более часа.

Где взять средства?

Чтобы понять, какая участь ждет население глубинки, стоит сравнить полномочия, которые предлагается дать громадам и районам или городам-районам. По опросам населения, на первых местах всегда были здравоохранение и образование. Для громад — охрана здоровья и первичная медпомощь. Что это может означать? Медики разъясняют: амбулатории и фельдшерско-акушерские пункты. Районный уровень: стационарные медицинские услуги. А вот специализированное медобслуживание — только в области. Комментарии тут излишни.

Образование для громад ограничивается начальным средним образованием, и выходит так, что полную среднюю школу придется заканчивать только в центре района. И таких нелепостей можно набрать по каждому направлению — пруд пруди. Одно только заявление вице-премьера о том, что за счет увеличения аппаратов управления громадами численность их работников возрастет, по меньшей мере, в шесть раз, волосы дыбом становятся у всех, кто хоть мало-мальски знаком со структурой городских или районных бюджетов. В них до 90% идет на здравоохранение, образование и энергоносители, остальное — на все про все, включая и органы местного самоуправления. На областных уровнях бюджеты 2005 года названы кассами по выплате зарплаты, т.к. средств ни на какие иные нужды нет. Где же взять средства на увеличение в шесть раз численности управленцев?! «Медовый пряник» реформы — ликвидация райгосадминистраций. На деле, те же люди перейдут в исполнительные органы райсоветов. Но на периферию по «комсомольскому» призыву поднимать громады никто из них не поедет.

Автора, конечно, можно упрекнуть в предвзятости, заметив, что реформа проводится под европейский уровень и цель ее — децентрализация власти и укрепление местного самоуправления. Но покажите, уважаемые оппоненты, хоть один документ, на уровне хотя бы проекта, в котором бы что-либо внятно говорилось о том, как будет распределяться бюджет Украины в пользу громад или районов.

Похоже, что продвигать вопрос об АТР в спешке не с того конца начали. А спешили не ради самой скорости, а в Евросоюз. Брали за основу опыт Польши, но там реформа длилась восемь лет, а мы, умные и талантливые, готовы справиться за год. Успеем? Если просто возьмем в руки ножницы и порежем карты областей за приятной беседой о том о сем, то хватит одного-двух вечеров. Если же заниматься основательно и действительно на благо людей, то Верховную Раду надо переводить на круглосуточный режим работы, новые выборы отложить на пару лет, потому как, по оценке самого Романа Бессмертного, нужно пересмотреть почти 300 законов, касающихся местного самоуправления, и около четырех тысяч подзаконных актов. Звучали и более точные цифры: 554 закона, 1345 постановлений Кабмина и 268 пунктов в действующих кодексах Украины.)

Обратная сторона реформы

Может, все-таки стоило пойти по другому пути: не ломать и не кроить карты областей, а начать с главного — изменений в бюджетных отношениях между центром и регионами, т.е. дать больше прав и денег областям? Россия тоже спешила с реформой и провела ее, дав областям статус субъектов федерации, причем с очень широкими правами. Что мешает нам?

Авторы реформы утверждают, что надо до самой отдаленной громады довести киевский уровень распределения бюджета на душу населения. Но кто не мешает правительству инициировать закон об обеспечении этой нормы? То, что такая уравниловка не пройдет, это уже другой вопрос.

Еще одна «приятная деталь», о которой везде говорит вице-премьер: укрупненные территории будут более привлекательны для инвесторов. Ну, тут уж явно ни экономика, ни право Р. Бессмертному хорошей оценки не поставят, если только под этим утверждением не подразумевается будущая отмена моратория на продажу земли. В остальном же инвесторы идут не на размеры территорий, а на конкретные объекты и проекты, учитывая условия действующего налогового законодательства и гарантии их прав.

Очень спорный вопрос и по выделению некоторых областных центров из их областей в города-регионы. Где-где, а в Донецкой области, да и в остальных тоже, областные центры — это не только важнейшее звено управления, которое заново не так-то просто создать, они — кормильцы и работодатели. Пример Киева и одноименной области близок вице-премьеру Р. Бессмертному, уроженцу одного из сел Киевщины. Но блеск Киева с его особым статусом никак не отражается на родном селе Р. Бессмертного, где «люди, как бомжи, ходят в фуфайках и галошах». В глубинке, если крупнейшие областные центры отсечь от областей, наверное, и галош потом не будет.

«Нарезкой» делу не поможешь

Ни малейших подозрений в том, что реформа, является неким приемом отвлечь людей от экономических проблем в стране или попыткой подогнать административно-территориальное устройство под политические задачи укрепления положения новой власти, быть не может. Ни Президент, ни новый состав Кабмина Украине не враги. Но есть важнейший негативный момент в их действиях — принципиальное неприятие всего, что было до этого. А вот опыта грамотных, а значит, дальновидных государственных решений у новой власти абсолютно нет. Отсюда — спад темпов в экономике, провалы внешнеполитических направлений. Будет еще больший провал внутри Украины, если реформа пойдет в том виде, как ее предлагают, т.е. в виде «нарезки», а не с главного — изменений соотношения полномочий между центром и регионами.

Авторы проекта реформы или не понимают, или намеренно обходят самый сложный вопрос: чем обернется уравнительное всеобщее распределение бюджета страны? Консолидации общества в Украине оно способствовать никак не будет в силу того, что индустриальные регионы — главные бюджетные доноры страны вынуждены будут отдавать еще больше, а иначе доходы бюджета на душу населения выровнять невозможно, если только не «подтопить жирок» и не умерить аппетиты центра и всей армии госчиновников.

Не станет ли в случае принятия уравнительных норм бюджетных доходов призрак сепаратизма, которым пугает Украину нынешняя власть, реальностью? А Юго-Восток ведь и без того к политике Президента и его команды не испытывает трепетного доверия. Не стали козырем Президента и Премьера и социальные «конфетки»: повышение пенсий, минимальных зарплат, выплат пособий при рождении ребенка и пр. Популизм ведь тоже должен иметь свои пределы. Но если 8-тысячное пособие переложить на местные бюджеты, а пособие работающих матерей — на предприятия, как это уже сделано, то подвох выяснится быстро: у бюджетов любой из наших Хацапетовок этих денег нет, а предприятия найдут способы деликатно объяснить будущим мамашам, что бездетность — самый краткий путь к карьере.

Народ, конечно, любит «бесплатные раздачи слонов», но если они ущемляют права его созидательной части — шахтеров, металлургов, машиностроителей, а также поднимающегося с нуля предпринимательства — добра не жди.

Экономика же Украины сказала свое слово задолго до публикации проекта реформы: в 2004 году страна добилась самых высоких темпов прироста ВВП причем в рамках старого административно-территориального устройства. И сельские районы, и города областного значения это сразу ощутили по своим бюджетам. Сегодня все тот же эксперт всех государственных новаций, экономика, одобрямса не выражает — темпы прироста снижаются в два с лишним раза. Так может, не стоит испытывать судьбу дальше и доводить до полного обвала и нового масштабного кризиса?