Новая форма. А качество?

Андрей Кудряченко,

День,

30.03.06

Политическая система Украины в контексте современных преобразований.

Как известно, сегодня в Украине действует Конституция в редакции, вступившая в силу с 1 января 2006 года. Этим положено начало новой политической системе — парламентско-президентской. Какие мотивы были у законодателей относительно реформирования, казалось бы, уже сложившейся политической системы Украины? И что именно измениться в государственном управлении? Какими будут функции парламента, президента, правительства? Попробуем разобраться.

Изъяны предыдущей системы

Отмечу, что вопрос, по какому пути будет двигаться дальше Украина, беспокоил не только наше общество, но и носил международный контекст. Именно поэтому президентские выборы 2004 года в Украине и весь ход событий вокруг них находились в поле зрения и определенного влияния других государств. Откровенная заинтересованность отдельными геополитическими игроками иногда граничила с недопустимыми методами влияния.

В то же время отказ от предыдущей президентско-парламентской формы правления связывался в украинском политикуме со стремлением отойти от практики постоянных политических споров, от авторитарного политического режима, который приобрел достаточно рельефные очертания. Именно поэтому в ходе избирательных перегонов как компромиссное решение для различных политических сил в парламенте был принят Закон Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины" N 2222 от 8 декабря 2004 года.

Суть изменений состояла в расширении демократии, в содействии структурированию общества и политических сил. Первый период времен независимого развития Украины дал четкие очертания президентско-парламентской формы правления. С самого начала с ней связывали значительные надежды на ускоренную трансформацию общества, развитие его на демократических основах.

Но в реальности практика отношений на властном олимпе показала и значительные недостатки такой политической системы, в частности в украинском ее варианте. Действительно, функционирование президентуры в Украине было связано, особенно при втором президенте, со значительной концентрацией властных полномочий, отдельные действия этого института граничили с очевидным вторжением в компетенцию других ветвей власти, носили ненормальные признаки. Достаточно вспомнить: Конституционный договор 1995 г., проведение Всеукраинского референдума в апреле 2000 г. и безуспешные попытки имплементировать его результаты, влияние на Конституционный Суд и вынесенное им решение относительно правомерной возможности баллотироваться на третий срок Л. Кучмы и тому подобное.

В этот период существовал дуализм, дублирование исполнительной власти. Президент фактически возглавлял исполнительную ветвь власти, а глава правительства реально был в подчинении. Анализируя еще в 1996 г. конституционно-правовой статус института президентства и зависимость премьер-министра, автору приходилось обращать внимание на дуализм положения главы правительства, неминуемо побуждавший его к политизации своих решений. Премьер-министр вынужден был, в первую очередь, действовать из соображений обеспечения политической безопасности своих собственных перспектив, а уже потом из общегосударственных интересов. Частые отставки правительства — тому подтверждение. Более того, политическую ответственность несло по большому счету только правительство, оно становилось заложником раздора между президентом и парламентом.

Также до этого времени реально только президент сильно влиял на формирование и руководил местной властью: в областях и районах всем распоряжались и руководили назначенные ним сначала представители президента, позднее — главы соответствующих администраций. Согласно конституционным нормам, президенту подчинялись руководители силовых ведомств: обороны, внутренних дел, Служба безопасности; Генеральный прокурор, а также по его предложению назначается половина состава национальных советов по вопросам телевидения и радиовещания и Национального банка. За президентом конституционно закреплено право формировать внешнюю политику и командовать Вооруженными силами.

Такой объем полномочий объективно требовал от президента утверждения мощного штаба — администрации этого института. В то же время стоит иметь в виду, что место и роль этого президентского штаба, а не канцелярии, конституционно четко и взвешено не были определены. Это, конечно, по-своему решалось самим президентом, а также деятелями, возглавлявшими администрацию. Именно в первые два года президентства Л. Кучмы технически-канцелярская должность руководителя его администрации поднимается впервые в СНГ (именно в Украине, а не в России или среднеазиатских государствах) до уровня влиятельной политической фигуры. Штаб президента фактически предстал весьма влиятельным властным полюсом, играющим в государственных делах ведущую роль. Неприятно, но факт остается фактом: этот прецедент политической действительности не получил должной нормализации, закрепления в Конституции 1996 г. Соответственно необходимость выполнения огромных полномочий главы государства и личные амбиции руководителей его администрации становились фундаментом удачных или не совсем удачных примеров авторитарного правления. С таким ходом событий не могли смириться не только "исконные оппоненты" президента — здравый рассудок большинства парламентариев также подсказывал целесообразность ограничения полномочий, отход от демократических отклонений или даже волюнтаристских извращений.

Суть и задачи политреформы

Именно поэтому как в обществе в целом, так и во властных кругах осознавалась необходимость изменения положения вещей. Следствием этого и компромиссом политических интересов стали конституционные изменения, принятые Верховной Радой Украины 8 декабря 2004 г. Вступление в силу последних с начала нынешнего года очерчивают новую форму правления — парламентско-президентскую.

Конституция Украины в новой редакции привнесла изменения в распределение полномочий во властном треугольнике. По сравнению с предыдущей практикой, прерогативы института президентства были сужены. В то же время президент, основы легитимации этого института, форма его всенародного избрания означают, что это весьма мощный властный институт. Президент Украины является главой государства и выступает от его имени, он является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент обеспечивает правопреемственность государства, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью, ведет переговоры и заключает международные договоры Украины. Президент как государственный институт предстает активным и влиятельным центром в системе властных отношений и государственного строя, консолидирующим центром между ветвями власти.

При сегодняшних конституционных нормах значительно более мощным центром политического влияния в государстве стал парламент — Верховная Рада Украины. Отличительными чертами деятельности ВР в русле дальнейшего развития парламентаризма станет фракционная нормализация, создание парламентского большинства в форме коалиции фракций, а также увеличение властных полномочий парламента. Согласно статьи 83, по результатам выборов и на основании согласования политических позиций должна формироваться коалиция депутатских фракций, в состав которой войдет большинство народных депутатов от конституционного состава Верховной Рады. Как отмечается в последнем абзаце указанной статьи, депутатская фракция в Верховной Раде, в составе которой будет конституционное большинство, будет иметь права коалиции депутатских фракций, предусмотренных нынешней Конституцией. Конечно, это станет возможным в более отдаленной перспективе или в идеале. После мартовских выборов этого года в Верховной Раде парламентское большинство будет, скорее всего, коалиционным и, вероятно, весьма пестрым. Для появления в будущем мощной одной-двух партийных фракций необходимо не только время, но и детерминанты утверждения мощных общенациональных партий. И этому должны содействовать не только новые основы избирательной системы.

Принципиально новым становится положение, что, согласно действующей Конституции, коалиция депутатских фракций в парламенте подает предложение президенту Украины относительно кандидатуры премьер-министра Украины, устанавливается 15-дневный срок для президента относительно изучения и предоставления соответствующей кандидатуры о назначении ее Верховной Радой. Также к прерогативам Верховной Рады относиться назначение по предложению главы правительства других членов Кабинета Министров, глав Антимонопольного комитета, Госкомитета телерадиовещания, главы Фонда госимущества и увольнение указанных лиц с должностей, решение вопроса об отставке главы и членов правительства. Исключения составляют руководители внешнеполитического и оборонного ведомств — кандидатуры последних назначаются парламентом по предложению президента. Парламентское большинство, или коалиция фракций, в этих условиях предстает политически ответственной, и Кабинет Министров является подконтрольным и подотчетным Верховной Раде в рамках, предусмотренных Конституцией.

Цели усиления структуризации как общества, так и парламента подчиняется новая система выборов — пропорциональная. В то же время отмечу, что низкий — 3% проходной барьер, ставший своеобразным компромиссом различных политических сил Верховной Рады четвертого созыва, объективно затормозит создание более мощных и многочисленных партийных фракций. Хотя законодатель, как и сторонники такого проходного барьера, аргументировали его снижение интересами демократии — представительства интересов более широкого спектра электората.

В отличие от предыдущего периода, при нынешних условиях значительно возрастает влияние и возможности правительства — Кабинета Министров Украины, он после выборов 2006 г. становится менее зависимым от президента, как было до сих пор. Статья 114 Конституции Украины определяет особенности назначения как премьер-министра, так и членов правительства. Так, премьер-министр назначается Верховной Радой Украины по представлению президента. Что касается внесения кандидатуры премьера, то ее вносит президент по предложению коалиции депутатских фракций отечественного парламента (или одной фракции, которая насчитывает большинство народных депутатов от конституционного состава парламента).

Конституция Украины в редакции, действующей с 2006 г., хранит и развивает принципы противовесов и сдерживания властных возможностей президента, парламента и правительства Украины. Естественно, на эффективность новой политической системы будут влиять различные факторы — от личных предпочтений, понимания конституционных положений до законодательного нормирования властных отношений. Хорошо известно, что совершенству нет предела, в то же время, кто хочет, тот ищет пути взаимодействия, достижения консенсуса.

Конституционная реформа предоставляет президенту возможность досрочного роспуска парламента. Право досрочно лишать полномочий Верховную Раду глава государства имеет в трех случаях: если в течение одного месяца в Верховной Раде на будет сформирована коалиция депутатских фракций, если в течение шестидесяти дней после отставки правительства не сформирован персональный состав Кабинета Министров, а также если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не смогут начаться. В соответствии с конституционным положением, решение о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады принимается президентом Украины после консультаций с главой парламента, его заместителями и главами депутатских фракций.

Анализируя решение Верховной Рады Украины об отставке правительства от 10 января 2006 г., нужно не только находить аргументы в его пользу или опровержение правомерности, но и в другой плоскости. Стоит вынести с него урок и проводить поиск путей предотвращения таких коллизий. Здесь мог бы сослужить хорошую службу принцип вотума конструктивного недоверия, применение которого можно было бы определить в соответствующем законе. Конструктивизм состоял бы в том, что решение об отставке правительства вступало бы в силу при условии, что в течение двух — трех суток большинство депутатов проголосует за кандидатуру нового главы правительства. Такая практика существует в послевоенной Германии. Кажется, небольшое уточнение, но оно препятствовало бы частым отставкам правительства, которые имели место в предыдущий период. Более того, такой подход повышает политическую ответственность парламентских фракций. Подобное уточнение в украинском законе о правительстве должно быть.

Развитие путей повышения эффективности новой политической системы Украины, конструктивной деятельности Верховной Рады должно способствовать законодательному определению прав, возможностей и основ работы политической оппозиции и оппозиционных фракций в отечественном парламенте. Инициирование необходимых законов, разработка законопроектов или альтернативные подходы должны способствовать поиску оптимальных путей достижения общественно значимых задач.

Чрезвычайно важно, чтобы коллизии, которые еще могут и будут возникать во взаимодействии различных составляющих политической системы, побуждали как политиков, так и представителей властных институтов к поиску консенсуса и демократическому их решению. В это время утверждения новой политической системы очень важно позаботиться о конструктивизме создания, поиска достойных для подражания примеров выхода из возможных осложнений. Застраховаться от ошибок трудно, но очень важен достойный путь их исправления, устранение ошибок, которые еще будут.

Правила компромисса

Сегодня проблемы политреформы актуальны как в политической, так и в законодательной плоскости. Ведь недостаточно внести изменения только в Конституцию Украины, чтобы реформа состоялась. Имея принципиально иные, новые правила, следует их внедрить в плоскость конкретных процедур и решений. С тем, чтобы уже сегодня, а особенно после выборов, по ним можно было эффективно работать. Даже беглый политико-правовой анализ ситуации и учет отечественных особенностей предостерегают нас от несовершенства законодательного поля. Верховной Раде, президенту и правительству придется столкнуться с множеством проблем и законодательных противоречий. Стоит обратить внимание и на то, что остроты ситуации может добавить значительное усиление роли партий в отечественной политической системе. Следует всем политическим полюсам силы препятствовать возможному кризису.

Однако речь идет не только о вероятном политическом кризисе. Но и пути предотвращения кризисного хода событий, нежелательных коллизий при условии утверждения четких норм и положений в соответствующих законах о президенте, правительстве, регламенте работы Верховной Рады Украины, об оппозиции и т. п. Ведь цель политической реформы в Украине — это усиление демократической составляющей общества, упрочение институтов демократии. Именно поэтому в политике должны быть задействованы все механизмы демократического движения. Новые, дополнительные законодательные акты, нормы призваны значительно совершенствовать имеющуюся систему. Для Украины крайне необходимы законы "О президенте Украины", "О Кабинете Министров Украины", "Об оппозиции", "О специальных следственных комиссиях Верховной Рады". Все вышеназванные законодательные акты нужно разработать более-менее одновременно, в одном пакете. Это дало бы возможность согласовать их положения между собой, взаимодополнить.

В соответствующих законах необходимо закрепить распределение функций главы государства и главы правительства, определенные в Конституции, а также механизмы их реализации. Следует также четко выписать процедуры формирования правительства, процесса выработки и утверждения правительственных решений. Это важно особенно в тех случаях, когда соответствующие решения требуют согласовательной процедуры с институтом президентства, когда решение следует скреплять подписями и премьера, и главы государства. Учитывая практику этого года, также необходимо четко выписать процедуры отставки отдельных министров и правительства обществом, условия и длительность работы правительства и отдельных министров в режиме "выполняющих обязанности" и т. п.

Не менее важна в осуществлении политреформы задача формирования культуры политического диалога, которая по большей части существует во многих странах. История последних десятилетий знает немало случаев, когда политические силы садились за стол переговоров и принимали решение, учитывая общественные потребности, с тем, чтобы предотвратить общественные волнения. Это было в Испании, когда между политиками партий-соперниц подписывались масштабные договоренности о дальнейших путях демократического развития страны. Другим примером из недалекой истории стали политические договоренности в Польше 1989 г. — так называемый круглый стол и основы развода 1992 г. в тогдашней Чехословакии.

А возможна ли у нас подобная практика, культура политического компромисса? Сегодня в это верится с трудом. Для отечественного политикума часто справедлива пословица: "Где два украинца — там три гетмана". Также вспоминаются недолгие политические договоренности различных политических сил в прошлом году. Понятно, что простыми договоренностями, публичными заявлениями вряд ли можно обойтись при решении проблем политреформы, создания государства.

Сегодня Украине нужна более эффективная система власти. Она должна опираться на законы, в которых будут в совершенстве и однозначно определены все процедуры и механизмы новых правил игры. Ведь новые процедуры и механизмы взаимодействия между парламентом, правительством и президентом нуждаются в четком законодательном регулировании. Хотя и политическая культура, ее составные следует также задействовать сильнее.

Следует стремиться и утверждать прецеденты (своего рода образцы) позитивного решения политических проблем, противоречий. Компромиссы, толерантность, умение услышать и учитывать аргументы другой стороны — это также составляющие политреформы. Ведь практика консенсуса по ключевым проблемам развития присуща странам развитой демократии. Всем нам следует отмежевываться от лозунгов предыдущего исторического периода: "Кто не с нами — тот против нас", а стремиться к единству в главном — утверждении Украины как влиятельного и демократического государства. А разногласия следует относить к путям, подходам достижения стратегических целей государственного развития.