Короткий курс з референдуму: коментар юриста

Микола Оніщук,

Голос України,

14.03.06

Тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України.

Останнім часом у деяких друкованих виданнях з`явилися статті щодо проведення референдуму з конституційної реформи. Безперечно, тема є актуальною, і турбує не тільки професійних політиків, політологів та юристів, а й пересічних громадян, зважаючи на останні висловлювання Президента України Віктора Ющенка щодо необхідності подальших політичних перетворень.

У цьому контексті можна лише вітати спробу одного з шанованих видань зробити ретроспективний огляд проблем, пов`язаних з проведенням референдумів, під назвою "Вступ до референдуму. Короткий курс". Водночас не з усіма висновками автора статті, зокрема, щодо тлумачення рішень Конституційного Суду України, можна погодитися, і це вимагає деяких юридичних коментарів та уточнень.

Досліджуючи Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 року № 3-рп, від 5 жовтня 2005 року № 6-рп, автор помилково стверджує, що з першого Рішення КС "можна було зробити лише один висновок: приймати Основний Закон на референдумі не можна". Друге Рішення КС, на думку автора, навпаки, дозволяє це робити. Він наводить витяги з мотивувальної і резолютивної частин цього Рішення, з яких випливає, що у сенсі статті 5 Конституції України народ має право на референдумі приймати нову Конституцію України, а також, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України.

Таке "протиріччя" у Рішеннях Конституційного Суду цілком логічно призводить автора до тупикової ситуації: "Але тоді виходило, що КС суперечить сам собі, адже, 2000-го він це забороняв. І поставало запитання, якому рішенню вірити".

Тому виникає хибний висновок: "Підсумовуємо. Попри появу двох спеціальних роз`яснень уповноваженого органу, досі не зрозуміло:

— чи можливий конституційний референдум;

— якщо можливий, то який;

— які його правові наслідки і який механізм його втілення в життя".

Відразу ж заспокою читачів наступним:

1. Конституційний референдум не тільки можливий, а й обов`язковий. Це гарантується розділами І, III, XIII Конституції України і роз`яснено Рішеннями Конституційного Суду України.

2. Шляхом референдуму народ безпосередньо визначає конституційний лад у країні і приймає нову Конституцію України, яка закріплює цей лад. Шляхом референдуму народ безпосередньо змінює конституційний лад внесенням змін до Конституції України. Це гарантується розділами І, III, XIII Конституції України, визначено Законом України № 1286-ХІІ від 3 липня 1991 року "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" (далі — Закон про референдуми) і роз`яснено Рішеннями Конституційного Суду України. У першому випадку референдум є всеукраїнським, установчим (ухвалює Конституцію) і обов`язковим (проводиться на вимогу Конституції). У другому — референдум є всеукраїнським, законодавчим (затверджує проект закону про зміни до Конституції, попередньо ухвалений парламентом) і обов`язковим.

3. Механізм проведення конституційного референдуму передбачений розділом XIII, зокрема статтею 156 Конституції України, визначений Законом про референдуми.

4. Правові наслідки референдуму випливають зі статті 5 Конституції України, визначені Законом про референдуми: "Закони, інші рішення, прийняті референдумом, не потребують будь-якого затвердження державними органами..." (частина четверта ст.1 закону) і роз`яснені Рішеннями Конституційного Суду України, зокрема від 5 жовтня 2005 року № 6-рп: "Результати народного волевиявлення у визначених Конституцією та законами України формах безпосередньої демократії є обов`язковими" (абзац другий пункту 1 резолютивної частини).

Спробую обґрунтувати деякі з вищенаведених тверджень. І насамперед нагадаю читачам, що рішення Конституційного Суду України створюють прецедент, який є джерелом конституційного права. Це означає, що тлумачення Конституційним Судом і окремої норми, і роз`яснення цілого інституту права, що міститься в Конституції України, є, так би мовити, "взірцевим" і обов`язковим для розуміння та виконання всіма суб`єктами права і насамперед самим Конституційним Судом. Будь-які наступні рішення Конституційного Суду, що стосуються або ж кореспондуються з вже розтлумаченими раніше нормами, повинні спиратися

на такі норми, можуть поглиблювати їх розуміння додатковою аргументацією, але не можуть їм суперечити, а тим більше спростовувати.

Уважно прослідкуємо за рішеннями Конституційного Суду України, в яких знайшли розвиток положення щодо виключного права народу визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України або змін до неї на референдумі.

Так, у Рішенні КС від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституції України зазначено, що: "Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу" (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини). "Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною... Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що у даному випадку установча влада була здійснена парламентом" (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини).

Ще більш категоричне формулювання міститься у Рішенні КС від 11 липня 1997 року № 3-зп у справі щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України: "... Конституція України прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу (преамбула Конституції України), який відповідно до статті 5 Конституції України має виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Це право не може бути узурповано державою, її органами або посадовими особами (там же). Отже, прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття. Це підтверджується пунктом 1 статті 85 Конституції України, яка не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України, а також статтею 156 Конституції України, згідно з якою законопроект про внесення змін до розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття у Верховній Раді України має затверджуватись всеукраїнським референдумом" (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини).

Звертаю увагу, що обидва наведених Рішення Конституційного Суду України були прийняті на 3 роки раніше, ніж Рішення КС від 27 березня 2000 року № 3-рп у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою, на підставі якого автор статті зробив висновок, згідно з яким приймати Основний Закон на референдумі не можна. Розглянемо це Рішення і аргументи автора детальніше.

У статті стверджується, що в цьому Рішенні Конституційний Суд "роз`яснив, чи має народ право прямо затверджувати Основний Закон". На це необхідно заперечити, що Конституційний Суд у своєму Рішенні лише визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 6 статті 2 указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року N 65/2000, в якому викладено питання: "Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?" (пункт 2 резолютивної частини). Адже викладене питання "... ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина" (абзац другий параграфу 2 підпункту 4.4. мотивувальної частини). Тому що, "закріплюючи право визначати і змінювати конституційний лад в Україні виключно за народом, Основний Закон України встановив чіткий порядок внесення змін до Конституції України" (абзац перший параграфа 2 підпункту 4.4. мотивувальної частини).

Отже, все цілком зрозуміло. Три вищенаведені Рішення КС свідчать про наступне. З Конституції України випливає, що виключно народ має право шляхом всеукраїнського референдуму визначати і змінювати конституційний лад України через прийняття Конституції України або ж внесення змін до неї (статті 5, 156). Пункт 6 статті 2 Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою", в якому міститься питання "Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?" ставить під сумнів чинність Основного Закону України, а отже, є неконституційним.

Які правові наслідки визнання неконституційним положення вищеназваного пункту указу? Автор статті вважає, що: "приймати Основний Закон на референдумі не можна". Конституційний Суд України іншої думки: "Положення Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою", що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення" (пункт 3 резолютивної частини Рішення КС від 27 березня 2000 року № 3-рп). Це все.

Остаточну крапку в темі, що досліджується, поставив Конституційний Суд України в своєму Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп у справі про здійснення влади народом: "На думку Конституційного Суду України, положення частини третьої статті 5 Конституції України треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі" (абзац четвертий підпункту 4.1. мотивувальної частини). "Із нормативно-правового змісту положень частин другої, третьої статті 5 Основного Закону України, за якими народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні і за якими народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, випливає, що народ має право приймати нову Конституцію України" (абзац третій підпункту 4.3. мотивувальної частини). "Положення частини третьої статті 5 Конституції України "право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами" треба розуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного закону України в порядку, встановленому його розділом XIII" (абзац перший пункту 2 резолютивної частини). Коментарі, як кажуть, зайві.

Водночас варто звернути увагу читачів на один принциповий висновок, що випливає з вищенаведеного рішення КС і який промайнув повз увагу автора статті, хоча він майже наблизився до цієї проблематики. Йдеться про визначення конституційного ладу України. Автор пише: "А суд цього не зробив. Він ще більше заплутав ситуацію, у тому-таки жовтневому рішенні зробивши застереження: "Конституція України, закріплюючи конституційний лад, не містить визначення цього поняття". Цілковита дурниця. КС оперує терміном, зміст якого не визначено. Народ має право, але незрозуміло на що".

У відповідь зауважу, Конституційний Суд має повне право і повинен оперувати терміном "конституційний лад", тому що цей термін міститься в тексті Конституції України, хоча остання і не дає йому визначення.

Нагадаю читачам, що Конституція України є основним, але не єдиним джерелом конституційного права. Окрім згадуваних вже законів, у тому числі Основного Закону, і прецедентів, існують ще такі джерела конституційного права, як звичаї та доктрина. Треба зазначити, що доктрина є нехай і додатковим, але важливим джерелом конституційного права. Отже, звернемося до цього джерела.

Суддя Конституційного Суду України В. Шаповал (нині у відставці) характеризує конституційний лад за трьома основними критеріями: об`єктивним, суб`єктивним і рівнем юридичної жорсткості. Він вважає, що конституційний лад це: 1) сукупність правовідносин, що виникають у зв`язку із застосуванням норм конституції та інших джерел галузі конституційного права; 2) сукупність основоположних правовідносин, закріплених і нерідко спеціально виділених конституцією; 3) система конституційних положень, здебільшого сутнісного характеру, котрі іноді наділені найвищим рівнем юридичної жорсткості (убезпечені від скасування чи змін)" (Юридична енциклопедія: В 6 т., Т. 3. Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К.: "Укр. енцикл.", 2001. —С. 279).

Доктринальні джерела відносять до складових конституційного ладу: суверенітет держави та цілісність території; форму правління.

Вважається, що саме зміст розділів І, III, XIII Конституції становить і визначає сутність конституційного ладу в Україні. Водночас в абзаці першому підпункту 4.3. Рішення від 5 жовтня 2005 року № 6-рп у справі про здійснення влади народом Конституційний Суд установив, що: "... Конституція України, закріплюючи конституційний лад, не містить визначення цього поняття. У Рішенні Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року № 3-зп стверджується лише про засади конституційного ладу в Україні, що закріплені у розділах І, ІІІ. XIII Конституції України (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини)".

Отже, Конституційний Суд вважає, що у розділах І, III, ХНІ Конституції закріплені лише засади конституційного ладу. Ці засади встановлюються в основному нормами-принципами, які забезпечують найбільш загальний рівень регулювання, тобто визначають найбільш загальні положення і вихідні ідеї, що розвиваються і конкретизуються в інших нормах Конституції, зокрема в нормах-правилах. Саме норми-правила, регулюючи поведінку суб`єктів конституційного права, визначаючи їх права і обов`язки, сукупність яких і є змістом конституційних правовідносин, утворюють матерію, тобто складові частини конституційного ладу. Норми-правила становлять більшість у Конституції. Вони поєднані переважно в таких галузях конституційного права, як представницька демократія, державний інститут і політичний режим, що охоплюють сукупність інститутів, пов`язаних з унормуванням політичного процесу, формуванням представницьких та інших органів державної влади, розподілом влад, системою отримань і противаг. З вищенаведеного випливає, що зміни правил поведінки у цих галузях і інститутах, які опосередковують закріплені не тільки у розділах І, III, XIII Конституції основоположні правовідносини, призводять до змін у конституційному ладі України, що вимагає їхнього затвердження на всеукраїнському референдумі.

Яке практичне значення має висновок, що випливає з Рішення Конституційного Суду від 5 жовтня 2005 року № 6-рп у справі про здійснення влади народом?

Це означає, по-перше, що Закон України від 8 грудня 2004 p. № 2222-IV "Про внесення змін до Конституції України" все ж є таким, що змінює конституційний лад України.

По-друге, Президент України як гарант Конституції мав право (з огляду на строки, що вже спливають) призначити референдум для безпосереднього затвердження народом Закону України від 8 грудня 2004 p. № 2222-IV "Про внесення змін до Конституції України".

Таким чином, я відповів майже на всі запитання автора статті, окрім одного: "Насамкінець поставимо ще одне каверзне запитання. На що розраховує Президент, пропонуючи обговорити реформування Конституції на референдумі?".

Вважаю, що Президент України дав відповідь на це запитання у Зверненні до Верховної Ради України у зв`язку з Посланням Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році".

Водночас берусь стверджувати, що при будь-якому голосуванні народу, "за" чи "проти" конституційних змін закону № 2222-IV, зазначений референдум, якби він був своєчасно призначений; поклав би край розбрату і невизначеності в українському суспільстві, закрив би багато "неприємних" запитань. Наприклад, щодо легітимності процедур ухвалення конституційного закону або ж щодо обґрунтованості надання законом додаткових повноважень і преференцій депутатам Верховної Ради України IV скликання, а не наступного, як це робиться у демократичних країнах (йдеться про строки набуття чинності конституційних змін, що призвели до порушення парламентського принципу "голосую не для себе", який є запобіжником для зловживання правом з боку народних депутатів, а також про обмеження безпосереднього народовладдя).

Цей рядок запитань можна було б продовжувати ще довго, але за браком часу і в контексті вищенаведеного сформулюю останнє запитання, на яке людство дає відповідь протягом всього часу свого існування: "Чи виправдовує ціль ті засоби, якими вона досягається?" З Огляду на нашу ситуацію, те ж саме спитаю по-іншому: "Чи можна будувати правову державу неправовими методами? Чи можна політику-му породжувати правовий нігілізм, а потім безкарно розраховувати на законослухняність пересічних громадян?

У згаданому вже зверненні Президент України дав на це вичерпну відповідь, наголосивши що: "Процес впровадження нової моделі державного управління та вдосконалення політичних інституцій має бути прозорим і бездоганно правовим, щоб не було жодних підстав ставити під сумнів її легітимність".

Судячи з усього, Президент України не збирається скористатися своїм правом призначити всеукраїнський референдум для затвердження Закону України від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV "Про внесення змін до Конституції України". Більше того, Віктор Ющенко наголосив у зверненні, що до виборів у Верховну Раду України не ініціюватиме розгляду у Конституційному Суді питання стосовно цього закону.

Для досягнення загальносуспільного та політичного консенсусу і як гарант додержання Конституції, прав і свобод людини та громадянина Президент запропонував оптимальний шлях примирення суспільства і надання легітимності всьому конституційному процесу, а саме — перейти від етапу "часткових" змін Конституції до проведення реальної, комплексної політичної реформи, яка матиме на меті поглиблення народовладдя, посилення політичної відповідальності усіх гілок влади, підвищення дієздатності та ефективності функціонування державного механізму. Йдеться про розробку проекту нової редакції Конституції України і затвердження цього проекту на всеукраїнському референдумі, як це передбачено розділом XIII Конституції України.

Чи буде забезпечена взаємодія всіх гілок влади і повноцінна участь суспільства у конституційному процесі? Чи зроблять парламентарії крок на зустріч Президенту? Відповіді на ці запитання багато в чому залежать від наступного складу Верховної Ради України. Отже, слово за народом і його обранцями.