Территория свободы слова
Венецианская комиссия: можно и согласиться.
Но насколько искренне президент готов следовать ее рекомендациям?
Алексей Попов,
Понедельник,
30.01.06
Мнение Венецианской комиссии как нельзя лучше опровергает распространяемую ющенковским окружением точку зрения о том, что политреформа заметно сократила полномочия Президента.
22 января пресс-служба Президента сообщила, что Виктор Ющенко утвердил своим Указом план мероприятий по выполнению обязательств Украины как члена Совета Европы. Ключевой пункт Указа — поручение подготовить проект закона о внесении изменений к Конституции с учетом выводов Венецианской комиссии и пункта 14 резолюции ПАСЕ №1466 от 5.10.2005 года.
В данном пункте резолюции, в частности, говорится: "Ассамблея напоминает свои резолюции 1346 (2003) и 1364 (2004), где она подчеркнула, что (...) в процессе принятия поправок к Конституции должны быть полностью приняты во внимание рекомендации Венецианской комиссии. Она глубоко сожалеет по поводу того, что конституционные поправки от 8 декабря 2004 г., принятые как часть пакетного соглашения, призванного остановить политический кризис, содержали положения, которые Венецианская комиссия неоднократно находила несовместимыми с принципами демократии и верховенства права. Это касается, в частности, императивного мандата и полномочий прокуратуры".
На Украине зачастую именно к вопросу императивного мандата и полномочий прокуратуры и сводят рекомендации Венецианской комиссии. Между тем, этот документ, принятый на заседании комиссии 10—11 июня 2005 г., целостно в отечественной прессе не освещался. А ведь его основная часть "Анализ закона о поправках, принятых 8 декабря" содержит не два, а больше десятка предложений по совершенствованию украинской Конституции.
Императивный мандат
Первым — поскольку предложения изложены в порядке статей Основного Закона — Венецианская комиссия действительно затронула императивный мандат, а именно положения ст. 81 о том, что полномочия народного депутата досрочно прекращаются в случае его невхождения во фракцию партии (блока), от которой он был избран, или его выхода из фракции. Аналогичные положения существуют только у отдельных стран третьего мира (в частности, в Индии). Напротив, во многих Конституциях европейских стран есть слова "всякий императивный мандат недействителен". Трудно спорить с тем, что это положение политреформы отчасти сковывает самостоятельность депутата. Впрочем, есть резон и в аргументации тех, кто видел в таком положении защиту от "перекупки" депутатов (недаром при Леониде Кучме оно поддерживалось и "Нашей Украиной", и Компартией, и СПУ). Однако столь же очевидно, что положение об императивном мандате не учитывает возможности расколов и разделений партий и фракций, — едва ли не национальной
особенности политики на Украине. Взять хотя бы раскол Руха в начале 99-го на "черноволовский" и "костенковский": тогда, по нынешней логике, нужно было лишать депутатства большую часть руховских парламентариев, так как они ушли во фракцию партии Костенко, а "легитимным" Рухом Минюст признал партию Черновола.
Большинство, отставка правительства и роспуск парламента
Венецианской комиссии не понравились положения о коалиции депутатских фракций (парламентское большинство), в котором тамошние юристы увидели ненужную регламентацию. В конституциях европейских стран аналогичного положения нет, а лишь записано, что президент или монарх предлагают кандидатуры на пост премьера. Естественно, предлагают только тех, кто может опереться на большинство депутатов, и, как правило, еще до этих предложений правительственная коалиция сформирована, по крайней мере, "вчерне". При этом является допустимой невозможная по украинской Конституции ситуация, когда правительство формально представляет меньшинство депутатов, но является дееспособным, поскольку устойчиво опирается на поддержку не представленных в кабинете фракций. Так, в Швеции социал-демократы формируют правительство лишь благодаря поддержке коммунистов и зеленых, но последние не входят в Кабинет, удовлетворяясь лишь "социальностью" и "экологичностью" политики правительства.
Чтобы не увеличивать риск отставки правительства, Венецианская комиссия предполагает ввести существующее в Германии, Испании и ряде других стран положение о конструктивном вотуме недоверия. Это означает, что резолюция за недоверие правительству принимается только в пакете с утверждением нового премьера. Большинство голосов за такую резолюцию означает, что новая парламентская коалиция уже создана. Принятие положения о конструктивном вотуме недоверия делает ненужным положение о праве Президента на роспуск парламента, если ВР в течение месяца не сформирует большинства.
Эти предложения выглядят вполне приемлемыми, но необходимо учесть, что установленная в Конституции норма о выдвижении премьера просто устанавливает де-юре ту процедуру, существующую в Европе де-факто, в порядке обычая, но соблюдаемого как закон. Зато отсутствие детализации положений о парламентском большинстве в отечественных условиях создает опасность для манипуляций депутатами со стороны Президента. Например, предложит он формировать Кабмин не лидеру победившей фракции, а видному амбициозному (но подконтрольному главе государства) деятелю из того же списка — и раздоры среди победителей обеспечены. Впрочем, предлагаемое Комиссией ограничение полномочий Президента, о котором пойдет речь ниже, уменьшит возможность таких манипуляций.
Кроме того, если принять положение о конструктивном вотуме недоверия, то следовало бы дополнить Конституцию и существующим повсюду в Европе положением, что само правительство также вправе ставить в парламенте вопрос о доверии себе, в случае неподтверждения которого большинством депутатов оно должно уйти в отставку.
Отметила Венецианская комиссия и тот факт, что ст. 90 Конституции не предлагает выхода из следующей коллизии. Так, Президент может распустить парламент, если тот в течение месяца не сформирует большинства, либо в течение двух месяцев после отставки правительства не сформирует новое, либо не сможет провести пленарное заседание в течение месяца после открытия сессии. Если же парламент избирается на внеочередных выборах (т.е. после досрочного роспуска Президентом), распускать его нельзя в течение года, даже при наличии этих обстоятельств. По мнению Комиссии, устранить этот недостаток можно: либо отменив годичный иммунитет от роспуска в случае неспособности сформировать правительство, либо введя положение о конструктивном вотуме недоверия.
Пра ва президента и премьера: как избежать двоевластия
С точки зрения Венецианской комиссии целостность Кабинета Министров нарушается разным порядком назначения министров. В целом они утверждаются Верховной Радой по предложению премьера, но руководителей МИДа и Минобороны предлагает парламенту Президент. С точки зрения Комиссии, такой порядок будет также увеличивать присущую Украине конкуренцию между премьером и Президентом, и с этим трудно не согласиться.
Венецианская комиссия отметила и другие узкие места, создающие предпосылки для конфликта Президента и правительства. Это, в частности, пересечение их полномочий. Так, согласно ст. 106, Президент "обеспечивает государственную независимость, национальную безопасность... представляет государство в международных отношениях". С другой стороны, согласно ст. 117, Кабинет Министров "обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность, осуществление внутренней и внешней политики государства... принимает меры по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности".
Также отмечается то обстоятельство, что Кабмин ответствен не только перед парламентом, но и перед Президентом, и глава государства имеет право как на законодательную инициативу, так и на инициирование вотума недоверия.
Кроме того, Венецианская комиссия отметила необходимость прояснить "двусмысленное" положение Конституции о том, что "Президент на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает Указы и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения на территории Украины".
Все вышеперечисленные положения противоречат, по мнению Комиссии, заявленной цели политреформы — усилению полномочий парламента и сокращению президентских. Кроме того, найдена неверной отмена контрассигнации (письменного согласия) премьера и соответствующего министра на ведение и заключение Президентом международных договоров и назначение им высшего военного командования.
Трудно не согласиться с этими заключениями, ибо сохранение положений Конституции в ее нынешнем виде грозит тем, что в стране будет две политики: президентская и премьерская. Безусловно, нужно также восстановить существовавшую в старой редакции Конституции контрассигнацию премьера и главы МИДа на признание Президентом иностранных государств.
Назначение отдельных чиновников
Венецианская комиссия полагает, что главы СБУ, АМК, ФГИУ и Гостелерадио должны утверждаться и смещаться не простым, а квалифицированным большинством парламента в силу того, что характер этих должностей требует нейтралитета и беспартийности.
Не возражая против такого предложения в принципе, отмечу, что в европейских странах понятие большинства, необходимого для принятия закона, иное, нежели у нас. Там — и это обычно записано в конституциях — для обычных решений парламента требуется большинство от числа присутствующих. И лишь для конституционных законов и других особо важных решений — большинство от штатного состава парламента. У нас же такое большинство требуется для всех решений и считается простым, тогда как таковое большинство на Западе считается квалифицированным. Квалифицированное же большинство в 2/3 штатного состава (как у нас) в большинстве западных стран вообще не требуется ни для одного парламентского решения. Из-за столь гибкого подхода к регламенту в Европе чужими карточками не голосуют.
Поэтому принять данные предложения Комиссии целесообразно, но одновременно с отменой нынешнего порядка принятия решений ВР, введенного в свое время для снижения дееспособности оппозиционного Кучме парламента. Необходимо сделать легитимным принятие решений голосами от большинства присутствующих с одновременным блокированием возможности голосовать чужими карточками, тем более что такое голосование, как ничто другое, дискредитирует Верховную Раду в глазах народа.
Дела судебно-прокурорские
Венецианская комиссия резко выступила против того, что, согласно политреформе, прокуратура получила право на "надзор за соблюдением прав и свобод человека, соблюдение законов в этой сфере органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами". Она также отметила, что эти функции пересекаются с функциями омбудсмена по ст. 101 Конституции, который, по мнению Комиссии, и должен этими вещами заниматься.
Что же касается Конституционного Суда, то здесь Венецианская комиссия высказалась за утверждение его судей по квоте Верховной Рады и Съезда судей квалифицированным большинством. А утверждение судей по президентской квоте предложила осуществлять с контрассигнацией премьера. Также предлагается, чтобы решения об увольнении судьи КС за нарушение присяги принимались назначившими этого судью органами не единолично, а лишь по инициативе самого суда.
По мнению автора, будет только лучше, если и эти предложения будут приняты. Тем более что вопрос о прокуратуре, так раздражающий и ПАСЕ, никак не связан с главным содержанием политреформы — переходом Украины к парламентской республике.
Европейское право и евроинтеграционная целесообразность
Мнение Венецианской комиссии как нельзя лучше опровергает распространяемую ющенковским окружением точку зрения о том, что политреформа заметно сократила полномочия Президента. Нет, еще предстоит много сделать, чтобы привести их к европейскому образцу (через сокращение!!!) и тем самым избежать двоевластия.
А для этого нужно принять рекомендации Венецианской комиссии. И, по убеждению автора, принять не выборочно, а как можно более полно.
Да, на первый взгляд, соблазнительно сослаться на нашу особую специфику и потребовать неких переходных, неевропейских норм, которые, дескать, лучше помогут освоить в перспективе европейские ценности. То есть — чтобы прийти в Европу, в соответствии с диалектикой от нее в чем-то на время удалиться, временно подменив где-то европейское право евроинтеграционной целесообразностью. В данной ситуации это значит, например, ввести на пару каденций императивный мандат, а после партийного структурирования отменить.
Однако такой путь опасен тем, что открывает ящик Пандоры, создавая множество других сложностей. Ведь, согласно логике "отойти, чтобы приблизиться", и командиры Майдана скажут: "Давайте, чтобы покарать столпы преступного режима и искоренить коррупцию — введем военно-полевые суды для коррупционеров и фальсификаторов выборов или хотя бы отменим всякую депутатскую неприкосновенность на 10 лет, а потом восстановим, как в Европе" (где она во многих случаях есть и для депутатов местных советов и для кандидатов в депутаты).
А националисты скажут: "Давайте в компенсацию за века русификации хотя бы на 20 лет отложим применение Европейской хартии, а пока запретим вообще русский язык в общественных местах употреблять". Этим идеям нельзя будет отказать в логике, хотя такой "диалектический" подход очень напоминает анекдот царских времен, приведенный академиком Тарле. Некоего добросовестного немца отправили управлять уездом в Сибири, поставив главной задачей обратить язычников в православие. Ознакомившись с тамошними верованиями, немец решил, что от христианства они так далеки, что нужна переходная стадия. А потому запросил Петербург, нельзя ли обратить язычников для начала в мусульманство.
Куда более верным будет для наших защитников политреформы позиционировать себя как Последовательных защитников европейских ценностей и норм, упрекая тех же европейских политиков, когда они этих норм не придерживаются, упоминая те же указания Венецианской комиссии лишь выборочно. Как, в частности, докладчик ПАСЕ по Украине Ханне Северинсен, которая никак не обмолвилась о предложениях Комиссии по ограничению президентских полномочий.
Такая последовательность тем более важна, что слова Президента Ющенко об изменениях Конституции с учетом выводов Венецианской комиссии, являются, судя по всему, лишь дымовой завесой плана по возвращению если не всех, то многих полномочий президента времен Леонида Кучмы. Неужели можно предположить, что Виктор Андреевич все это задумал для того, чтобы, прислушавшись к голосу из Венеции, отдать свое право на предложение парламенту кандидатов в министры иностранных дел и обороны?
