Территория свободы слова
Семь вопросов — один ответ
С.Рахманин,
Зеркало недели (14.01.06 – 20.01.06),
16.01.06
Власть безответственно отнеслась к решению вопроса о поставках энергоносителей — сие очевидно.
Решение, принятое Верховной Радой 10 января, стало безусловной топ-новостью недели. Снятие правительства Юрия Еханурова комментируют все кому не лень. И каждый на свой лад. У растерянной общественности с каждым днем возникает все больше вопросов, а ясности в ответах разъяренных политиков не прибавляется. Что остается? Попробовать разобраться в происшедшем сообща.
Для начала предпримем попытку ответить на изначальный вопрос.
Имела ли Верховная Рада право снимать правительство?
Ответить на этот вопрос легче, чем кажется. Могла. Она обладала подобным правом и ранее, а с 1 января 2006 года высший законодательный орган получил в свои руки дополнительные рычаги влияния на Кабинет министров.
Согласно прежней редакции Конституции, модель выглядела следующим образом. Президент мог прекратить полномочия любого члена правительства, включая премьера. Причем отставка главы Кабмина влекла за собой отставку всего правительства.
В свою очередь Верховная Рада имела возможность рассмотреть вопрос об ответственности КМ и принять резолюцию о недоверии центральному органу исполнительной власти. Одобрение подобной резолюции 226 народными избранниками означало отставку правительства.
После вступления в силу части положений так называемой политреформы ситуация несколько изменилась. После 1 января парламент по-прежнему обладает правом выражения недоверия правительству. Президент же возможности увольнять членов Кабинета лишился. Отныне он (как и народные избранники) имеет право лишь инициировать вопрос о недоверии Кабмину и надеяться на то, что депутатский корпус его инициативу поддержит.
А вот парламент расширил свои права. Теперь к его компетенции (в соответствии с новой редакцией 85-й статьи Конституции) относится увольнение премьера и других членов Кабинета министров, а также решение вопроса об их отставке.
Обогатившись этими познаниями, мы можем попытаться ответить на следующий злободневный вопрос.
Законно ли Верховная Рада отправила правительство в отставку?
В этом случае все несколько сложнее. Отчего? Дело в том, что для ответа на первый вопрос нам требовалось лишь прочитать (здесь и далее выделено автором. — Прим. ред.) конституционный текст. А для решения второй задачки потребуется уже толкование Основного Закона. Но единственный официальный "толмач", Конституционный суд, как известно, недоукомплектован. И потому давать какие бы то ни было разъяснения по поводу истинного правового смысла норм Конституции пока неправомочен.
В эфире одного из телеканалов прозвучала мысль о том, что в отсутствие дееспособного КС единственным толкователем Конституции является министр юстиции. Искренно надеемся, что подобный тезис — домысел журналистов, а не министра Сергея Головатого, и так в эти дни наговорившего много лишнего. На всякий случай напомним всем, что единственным, эксклюзивным, если хотите, монопольным толкователем Основного Закона является Конституционный суд. И никто более. Не вправе этого делать и мы. Но попытаться разобраться в проблеме нам никто не запрещает. Более того — это наш долг перед читателями.
Для начала обратим ваше внимание: в начале текста мы сознательно употребили разговорное выражение "снять правительство". Дело в том, что в тексте освеженной Конституции уход премьера (либо всего Кабинета) на политический покой обозначается разными юридическими терминами — "увольнение", "принятие решения об отставке", "принятие резолюции недоверия". Только на первый взгляд эти понятия являются синонимами.
Между тем и политические адвокаты скандального парламентского решения от 10 января, и его беспощадные критики смешивают все три определения в кучу. Сознательно или нет — не суть важно. Запутавшемуся избирателю от этого не легче. А Конституционный суд, не только способный, но и призванный внести необходимую ясность, вынужденно безмолвствует.
Мы искренно надеемся, что в скором времени КС приступит к исполнению своих обязанностей. И что он раз и навсегда растолкует правовую суть означенных терминов, лишив политических провокаторов (с обеих сторон) возможности безнаказанно спекулировать несовершенством конституционных преобразований. А нам остается лишь согласиться с мнением Александра Мороза и Виктора Мусияки, выразивших сожаление, что непродуманные действия политиков цинично скомпрометировали благородную идею политической реформы.
И еще раз процитировать Меттерниха, когда-то заметившего, что "представительское правление — инструмент, на котором способны играть только превосходные музыканты, потому что инструмент этот труден и капризен". "Инструмент" оказался слишком капризным. А "музыканты" продемонстрировали не только неумение играть на нем, но и нежелание учиться.
Ну а мы, опираясь на разъяснения юристов и на законы логики, попытаемся проанализировать, как именно могло быть осуществлено досрочное прекращение полномочий правительства.
Насколько можно судить, существовало три варианта.
Вариант первый. Премьер (или весь Кабинет) могли добровольно подать прошения об отставке. В этом случае, по новым конституционным правилам, именно Верховная Рада (а не президент, как было ранее) должна была отставку принять и обязать правительство исполнять свои обязанности до формирования Кабмина.
Второй. Парламент мог рассмотреть вопрос об ответственности правительства. Тогда (в соответствии со статьями 5.3.1. и 5.3.2. регламента Верховной Рады) необходимо было:
— внести данный вопрос в повестку дня сессии (причем за это должны были проголосовать не менее 150 депутатов);
— провести соответствующее заседание не ранее пяти и не позднее десяти дней с момента включения вопроса в повестку дня;
— предоставить премьеру и всем желающим членам Кабинета возможность выступить;
— проголосовать за доверие (недоверие) Кабинету в поименном режиме.
Если бы резолюция недоверия набрала 226 голосов, правительство обязано было уйти в отставку. Принять которую надлежало бы Верховной Раде.
Третий. Напомним, что с 1 января новая редакция 85-й статьи Конституции наделяет Раду правом не только решать вопрос об отставке премьера и членов Кабинета, но и увольнять их.
Соответствующая процедура, увы, отсутствует. Ее предстояло выписать в регламенте Верховной Рады и законе о Кабинете министров, принятие которого кандидат в президенты Ющенко называл одной из первоочередных задач. К сожалению, все фигуранты — и президент, и провластные депутаты, и парламентарии-оппозиционеры грубо пренебрегли своими обязанностями законодателей. А потому вину за политический кризис в равной степени должны нести все — и глава государства со своей командой, и народные избранники в полном составе.
Но вернемся к нашей криптографии. Рискнем утверждать: отсутствие механизма не означает, что парламент в принципе не имел права увольнять премьера, отдельных министров либо целый Кабинет. Но он не должен был действовать по аналогии — то есть реализовывать новые полномочия, опираясь на процедуру, предусмотренную для выражения недоверия либо отставки.
Поясним, что имеем в виду. Если бы Верховная Рада 10 января проголосовала бы за увольнение правительства, оспорить законность подобного постановления было бы намного сложнее. Но она поступила иначе. А потому есть более чем серьезные основания считать: решение, принятое ею на минувшей неделе, находится вне правового поля. Таким образом, мы плавно перешли к следующему вопросу.
Что именно принял парламент?
Документ, одобренный голосами 250 народных избранников, именуется постановлением Верховной Рады Украины "Об отставке премьер-министра Украины, членов Кабинета министров Украины".
А теперь вспомним о трех описанных нами вариантах. Подавал ли Ехануров либо кто-то из его подчиненных прошение об отставке? Нет. Следовательно, первый вариант мы отбрасываем сразу.
Переходим ко второму. И обнаруживаем, что и он к нашей ситуации неприменим. Потому что:
— вопрос об ответственности правительства в повестку дня не включался;
— 150 депутатов за его внесение в "меню" сессии не голосовали;
— сроки рассмотрения, предусмотренные регламентом, соблюдены не были;
— возможности подготовиться и отчитаться о работе правительства (а не только о достигнутых договоренностях по газу) премьеру и министрам не предоставили.
— конституционное требование, обязывающее принять резолюцию о недоверии правительству, не было выполнено.
Акцентируем ваше внимание: резолюция о недоверии и постановление об отставке — совершенно разные документы с точки зрения права.
Наконец, третий вариант — постановление об увольнении правительства. Может быть, это — именно тот вариант, который нам подходит. Вероятнее всего, нет. Почему? Потому что в резолютивной части постановления черным по белому написано: "отправить в отставку".
Отставка — не есть увольнение. Не зря в пункте 12 статьи 85 Конституции эти термины идут через запятую. Судя по тексту Основного Закона, отставка возможна двух видов:
— добровольная;
— принудительная (после принятия резолюции о недоверии).
Но в данной истории не было ни того, ни другого. В нашем случае депутаты отправили в отставку правительство. Хотя об этом в Конституции нет ни слова. Статья 85 позволяет депутатам либо увольнять премьера и отдельных министров (то есть воспользоваться вариантом №3), либо принимать решение об отставке (то есть действовать в рамках вариантов №1 и №2).
Старую процедуру депутаты не удосужились соблюсти. Новую — не удосужились выписать. А потому конституционность их решения более, чем сомнительна.
Так что же получается? Решение, принятое депутатами, не имеет законной силы?
Имеет. У нас с вами есть веские основания считать, что пресловутое постановление №8686-2 не соответствует Основному Закону. Но это — наше предположение. Решение не отменено. И не признано неконституционным. А значит, к нашему с вами общему сожалению, пока имеет законную силу.
Сергей Головатый, глава Министерства юстиции (т.е. ведомства, призванного стоять на страже закона) призывает этот самый закон нарушать. Он требует игнорировать постановление. Это, простите, как?
Приведем два примера. Первый. В конце 2004-го Верховная Рада отправила на покой правительство Януковича. Нарушив при этом:
— регламент, предусматривающий в этом случае поименное голосование, а не тайное, как было в том случае;
— Конституцию, запрещающую выражать недоверие правительству в течение года после одобрения парламентом программы правительства.
Нарушение было очевидным, но оно не было должным порядком оспорено и соответствующим образом отменено. Следовательно, вступило в силу.
Другой пример. О том, как грубо нарушил Конституцию президент Ющенко, назначая губернаторов, не говорил только ленивый. Но пока Конституционный суд не вынес соответствующего разъяснения, главы областных администраций (пусть, с нашей точки зрения, и незаконно назначенные) считаются легитимными. Потому что сделать вывод о законности этого решения вправе только Конституционный суд.
Что будет, если каждый станет игнорировать то решение, которое ему не нравится? Янукович будет считать себя премьером, а, к примеру, Щербань — губернатором Сумской области?
Опытнейший законник Головатый, в исключительно хамской манере комментирующий решение Рады, в действительности не защищает власть, а лишь еще сильнее подрывает ее авторитет. Если на несоблюдение закона отвечать нарушением закона — это верный путь к полному правовому хаосу. Без которого демократия невозможна ни при каком политическом устройстве.
Кто может отменить решение парламента? Есть два пути. Во-первых, это может сделать по доброй воле Верховная Рада. Однако спикер Литвин и оппозиция дали ясно понять, что совершать подобное не намерены. Во-вторых, Конституционный суд может признать постановление несоответствующим требованиям Основного Закона. Но в этом случае придется запастись терпением.
А пока что и премьер Ехануров, и министр Головатый, и все остальные члены Кабинета формально считаются исполняющими обязанности. Как бы больно сие обстоятельство ни било по их самолюбию.
Кто же в этой ситуации прав?
Отчасти мы уже ответили на этот вопрос. Политикум страны в целом ответственен за происходящее.
Конституционный суд бездействует. Но если вы обратили внимание, то множественные голосования за избрание членов КС по парламентской квоте срывали как пропрезидентские фракции, так и оппозиционные. "Оранжевые", "бело-голубые" и "красные" в равной степени повинны в том, что некому оценить законность и осудить беззаконие.
Потому что депутаты разной политической ориентации практически не скрывают того, что рассматривают КС отнюдь не как независимого арбитра в правовых спорах, а как механизм сохранения (либо отмены) политреформы. Не более. Именно поэтому одни пытаются протащить "своих". А другие — пытаются не пропустить "чужих". Вот и вся философия.
При чем тут народ, о защите которого сегодня кричат обе стороны? Вполне возможно: имеет право на существование тезис о том, что газовые договоренности с Россией были подписаны с грубым нарушением интересов Украины. Но этот тезис требует доказательств.
Едва ли Юрий Ехануров является главным виновником — его (насколько известно) к решению ключевых вопросов на пушечный выстрел не подпускали. Едва ли имеют моральное право кричать о защите национальных интересов те, кто этими интересами долго и успешно торговал, оптом и в розницу. Едва ли эти крикуны именно интересами народа руководствовались.
Но это уже не имеет никаких отношений к правовым аспектам. Это — вопрос политической ответственности. Власть безответственно отнеслась к решению вопроса о поставках энергоносителей — сие очевидно. Но очевидно и то, что не менее безответственным оказался шаг парламента. Не удосужившегося, кстати, дать надлежащую политическую оценку газовому соглашению и не попытавшегося в рамках своей компетенции повлиять на процесс. Какими бы гипотетическими предвыборными соображениями ни руководствовались, скажем, команды Владимира Литвина и Юлии Тимошенко, лидеры этих команд не могли не оценивать политических последствий, которыми обернется для страны антиправительственное решение.
Буква новой Конституции предоставляла этому парламенту новые правовые возможности. Но дух обновленного Основного Закона не давал им политического права пользоваться ими сейчас. Если они действительно думали об интересах народа и дорожили идеей политической реформы.
Псевдооппозиционная риторика вчерашних власть имущих вызывает раздражение. Брутальность действующих небожителей — возмущение. То, что наговорили за последние дни представители президентской дружины, начиная Безсмертным с Головатым и заканчивая Ющенко с Ехануровым, исполнено в лучших традициях кучмовской риторики. Похоже, тщетны надежды на то, что безапелляционность и хамство перестанут быть элементами внутригосударственной политики.
Бредни о роспуске парламента, прямом президентском правлении и приведении судей Конституционного суда к присяге в прямом телеэфире не хочется даже обсуждать.
Хочется только напомнить президенту (в сотый раз рассказывающему о тайной корректировке Конституции кучкой политиканов), что:
— это "таинство" проходило в парламенте;
— в нем принимала непосредственное участие фракция, которую он возглавлял;
— к "кучке" он должен причислить и себя. Поскольку в 2002 году множество раз призывал ограничить президентские полномочия. В 2004 году множество раз заявлял о том, что "Наша Украина" поддержит политреформу, пообещав это Кучме, Януковичу, Солане, Квасьневскому, Адамкусу и миллионам украинцев. В 2005 году множество раз гарантировал сохранность политреформы.
Виктору Андреевичу следовало либо тогда сохранить принципиальность. Либо сейчас проявить последовательность. Либо помолчать.
Ну а что же теперь? Если считать правительство отставленным, кто может (должен) формировать новое?
Суля по всему, никто. Представители "Нашей Украины" утверждают, что по-прежнему этим правом обладает президент. Они не правы. Президент подобного права лишился. Он теперь вправе лишь внести кандидатуру премьера, предложенную ему большинством Рады, сформированным по новым конституционным правилам. Но эти правила вступят в силу не раньше весны этого года.
Может ли это сделать Рада? Экс-министр юстиции Лавринович считает, что да. Думаем, что он не прав. Все статьи, в которых упоминается о подобном праве парламента, содержат ссылку на 83-ю статью Конституции. А она обретет силу только после будущих выборов.
Есть лишь одна зацепка. 114-я статья предполагает, что правом определения кандидатуры премьера обладает фракция, насчитывающая не менее 226 депутатов. Это положение уже считается действующим, хотя многие юристы полагают, что оно рассчитано на будущий состав Рады.
Но, как бы там ни было, сегодня представить себе объединение БЮТ, двух фракций Литвина, эсдеков, "Регионов" и коммунистов в одну депутатскую ячейку, мягко говоря, сложно.
Таким образом, с высокой степенью вероятности можно предположить, что правительство Еханурова спокойно протянет до марта. При этом они сами будут именовать себя действующим Кабинетом, а две с половиной сотни нардепов станут считать их правительством, исполняющим обязанности…
Каковы последствия принятого решения?
Об этом можно говорить бесконечно долго. Мы сосредоточимся на главном. Решение от 10 января (а также то, что ему предшествовало и что за ним последовало), похоже, окончательно разрушило механизм взаимодействия ветвей власти. Что для государства означает самый настоящий паралич. Более того — последние события поставили под сомнение перспективы существования власти как таковой и после выборов-2006.
Ключевым игроком после 31 марта становится парламент. Чтобы он стал игроком полноценным, необходима коалиция, в которую вошло бы 226 депутатов. А теперь задайте сами себе вопрос: легко ли после всего, что случилось, представить себе коалицию "Нашей Украины" с БЮТ, блоком Литвина или "Регионами"?
Значит ли это, что "НУ" лишается шансов быть участником правящей коалиции? Сдержит ли свое слово Тимошенко, пообещавшая не вступать в коалицию с Януковичем? Если сдержит, то возможно ли тогда вообще формирование какой бы то ни было коалиции? А если она будет создана, то можно ли будет ее назвать единой командой хотя бы с натяжкой?
Представительское правление — слишком капризный инструмент. И совсем не хочется, чтобы на нем сыграли похоронный марш наших надежд.
А так бывает всегда, когда политики не уважают закон.
