Николай Онищук: "Система управления государством стала более либеральной"

И.Гаврилова А.Юрчук,

Киевский телеграфъ (24.02.-02.03.06),

25.02.06

Николай Онищук: "…понятно, что президент, как и 150 депутатов, имеет право внести в качестве законодательной инициативы проект закона об изменениях в Конституцию или ее новую редакцию".

Во времена, когда идет "притирка" конституционной реформы, инициируются референдумы и подписываются политико-правовые договоры о коалиции, особенно ценно мнение юристов. Только они могут точно ответить на вопрос, живет страна по европейским правилам или по византийским политическим схемам. Мы попросили провести "юридическую экспертизу" нынешней ситуации первого заместителя главы Комитета ВР по правовой политике Николая Онищука:

Николай Васильевич, вы возглавляете рабочую группу по подготовке нового варианта закона о Кабмине. Если его не примут, означает ли это, что не будет механизма реализации новых конституционных положений?

— Действительно, специальная парламентская рабочая группа завершила работу над проектом закона о Кабинете министров. Этот законопроект уже зарегистрирован в Верховной Раде. Следует отметить, что в группе работали представители всех заинтересованных сторон — парламента, правительства, Секретариата Президента. Состоялось также и заседание согласительного совета ВР, где рассматривался вопрос о том, что дальше делать с этим законопроектом. Неожиданно выяснилось: не все воспринимают документ однозначно. Некоторые лидеры парламентских фракций все еще рассматривают правительство с позиций нынешней Верховной Рады, не учитывая изменившихся конституционных условий. Поэтому и возникают странные вопросы. Например: а почему ВР по своей инициативе не может уволить министров? А мы им отвечаем: если есть парламентское большинство, то во главе правительства стоит премьер, который и внесет представление о его смещении. Ведь вне большинства реализовать это положение невозможно. Стало быть, это одна политическая сила.

Сможет ли работать новая Конституция, когда парламент-2006 вступит в свои права, а закона о Кабмине не будет? Сможет. Потому что в Конституции определены полномочия правительства и порядок его формирования. В то же время необходимо понимать, что из-за отсутствия такого закона останется неурегулированным целый ряд вопросов, связанных с прекращением полномочий Кабмина, статусом министров (это политические фигуры или чиновники, находящиеся на государственной службе?), порядком принятия решений правительством. Другими словами, отсутствие закона о Кабинете министров затруднит эффективное функционирование всего государственного механизма. Это вдвойне опасно при наличии неработающего Конституционного суда. Конечно, КС не вправе создавать новые правовые нормы, но он может разъяснить, как действовать в той или иной ситуации.

В начале следующей недели состоится заседание временной специальной конституционной комиссии, которая должна будет выйти на рекомендательное решение по поводу принятия документа в первом чтении, затем во втором, и возможно, в целом. Я оцениваю шансы на его принятие как 60 на 40. Обращаю внимание на то, что этот проект и нельзя воспринимать как политически заангажированный документ, поскольку сегодня невозможно определенно сказать, какая политическая сила или блок будет формировать большинство и правительство. Поэтому он в равной мере нужен всем.

В то же время есть мнение, что партии и блоки, которые сегодня не представлены во власти, не слишком стремятся быть связанными нормами данного закона. Наверное, они хотят после выборов создать удобный для себя алгоритм реализации конституционных полномочий.

Скажите, а ныне действующая власть — правительство и Секретариат Президента — заинтересованы в принятии закона о Кабинете министров?

— Могу сказать: вопреки расхожему мнению о том, что данный закон правительству и Президенту "не нужен", на самом деле указанные субъекты заинтересованы в его принятии. Они понимают — некачественное правовое регулирование в этой сфере может привести к негативным последствиям. Как пример можно привести ситуацию, которая сложилась с отставкой правительства 10 января.

Да, бывший президент неоднократно накладывал вето на закон о Кабинете министров. Но сегодня я могу утверждать, что политический режим и система управления государством стали более либеральными. Многие считают это слабостью власти. Они не понимают, что речь идет об изменениях качества власти, формы реализации ею своих полномочий. Новая система организации государственного управления основана не на приказах, не на административном контроле одного над всеми. Возможно, мы еще не осознаем этого в полной мере, но страна неуклонно движется к системе власти, при которой будут работать государственные институты в рамках предоставленных им полномочий, иными словами, будет руководить закон, а не чиновники.

Я считаю, что это иной тип организации власти. Нельзя сказать, что он слабее или сильнее того, к которому мы привыкли. Он просто другой. И именно такая система нам нужна. Другое дело, что она ослаблена из-за обострения политической конкуренции, связанной с выборами. Однако новая система должна быть сильна не администрированием, а четким выполнением каждым органом, должностным лицом, гражданином законов. В данном случае речь идет о либерализации власти, к которой многие государства идут годами или даже десятилетиями.

На ваш взгляд, какие три положения новой редакции закона о Кабмине являются наиболее важными?

— Самой важной и дискуссионной является норма о досрочном прекращении полномочий Кабинета министров парламентом. Связанная с ней дискуссия была начата после принятия ВР решения об отставке правительства Юрия Еханурова. Я признаю, что когда писалась Конституция, в тексте механически "смешали" два чрезвычайно важных понятия. Первое — это право ВР в порядке осуществления парламентского контроля выражать недоверие правительству. Принятие соответствующего постановления влечет за собой отставку Кабмина. Это институт парламентского контроля, который характерен для президентских или президентско-парламентских республик, когда правительство формируется не законодательным органом власти, а назначается другим субъектом, в нашем случае — главой государства. Второе — после конституционной реформы у парламента появилось право формировать правительство. Непосредственно в результате этого ВР может увольнять премьера, отдельных министров и вдобавок принимать резолюцию недоверия, которая тоже приводит к отставке КМ, а по мнению некоторых — еще и отправлять в отставку. Возникает вопрос: нужны ли парламентскому большинству по меньшей мере три различных способа ротации Кабмина?

А шоб було!

— Но в таком случае возникает проблема политической ответственности. Если парламентское большинство считает, что правительство не выполняет поставленных перед ним политических задач, то наиболее подходящим инструментом исправления ситуации является выражение недоверия Кабмину. Другого не дано, поскольку парламентское большинство это правительство и назначает! Для смены КМ представителям большинства достаточно какого-то одного решения. В соответствии с общеевропейской практикой, это выражение вотума недоверия.

В проекте закона о Кабмине предусмотрено, и это, собственно, является отражением конституционной нормы, что правительство прекращает свои полномочия в случае, когда кабинет складывает свои полномочия перед вновь избранным парламентом. Во всех других случаях речь идет о процедуре досрочного прекращения полномочий КМ. Их четыре. Первый: парламент принимает резолюцию недоверия правительству. Второй: премьер подает в отставку по собственной инициативе. Третий: когда глава правительства не может выполнять свои обязанности по состоянию здоровья (например, как Ариэль Шарон в Израиле). Четвертый: в случае смерти премьера. Кстати, следствием принятия решения во всех четырех случаях является отставка всего состава Кабмина. Это означает, что он осуществляет свои полномочия до формирования нового кабинета. Никакого института временного исполнения обязанностей и тому подобного не существует. Такое правительство ограничено только временем, в течение которого должен быть сформирован новый Кабмин.

То есть в течение шестидесяти дней?

— Нет, до формирования нового правительства. Норма, о которой вы говорите, является обязательной для парламента. ВР должна сформировать новый Кабмин в течение шестидесяти дней. В случае, если парламент этого не сделает, то президент может (обратите внимание — это диспозитивная, а не императивная норма!) распустить Верховную Раду. Но вполне реальна ситуация, когда глава государства не использует свое право роспуска. Это означает, что в течение еще какого-то времени процесс формирования Кабмина может продолжаться. То есть правительство после досрочного (или планового) прекращения полномочий выполняет свои функции до формирования нового КМ.

Каков будет статус министров по новому закону?

— Законопроект предусматривает, что министры являются политическими фигурами. Это означает, что их смещение, например, по инициативе премьера, парламентской коалиции происходит не в том порядке, который установлен законом о госслужбе. Министр может быть уволен по политическим мотивам, а не за, например, только прогулы. Внесение представления в ВР на его увольнение не требует ссылки на закон о государственной службе. То есть это право коалиции и премьера, представляющего интересы парламентского большинства. Но при этом замена министра не влечет за собой увольнения аппарата министерства, кроме его заместителей и работников патронатных служб, которые обеспечивают работу министерства.

А что собой будет представлять новая процедура формирования КМ?

— Она, кстати, не совсем полно прописана в Конституции. В ней говорится лишь о том, что парламентское большинство должно в течение двух месяцев сформировать правительство. Надо понимать, что в этой процедуре есть еще 15 дней, предоставляемых президенту для внесения кадровых представлений в Верховную Раду. Другими словами, конституционная процедура такова: парламентское большинство, которое должно быть сформировано в месячный срок, вносит президенту предложение о назначении премьер-министра. Глава государства в течение 15 дней вносит кандидатуру главы КМ в парламент, депутаты голосуют. А в оставшееся время премьер должен внести в Верховную Раду представления на всех остальных членов правительства. При этом кандидатуры двух министров — обороны и иностранных дел — вносятся не премьером, а президентом. Все это нужно сделать за два месяца после обретения парламентом своих конституционных полномочий.

Важно подчеркнуть — законопроект предусматривает, что премьер-министр вносит предложения по кадровому составу Кабмина списком. Тем самым он определяет количественный состав КМ, поскольку правительство правомочно лишь с того момента, когда парламентом назначены 2/3 его состава. Кроме того, законопроект предусматривает принятие присяги членами правительства в сессионном зале парламента. Текст присяги зачитывается премьером, а потом все члены Кабмина его подписывают. Именно с принятием присяги членами Кабинета министров проект закона связывает их вступление в должность.

Закон о Кабинете министров совершенствует технологию реализации новой формы правления. В то же время актуальна тема отмены конституционной реформы. Ваше отношение к идее референдума, который может состояться после парламентских выборов?

— Данный законопроект — это как раз тот случай, когда мы должны, независимо от предположений или желаний тех или иных политических субъектов, обеспечить эффективное функционирование основных систем государства. Это первое. Второе: понятно, что президент, как и 150 депутатов, имеет право внести в качестве законодательной инициативы проект закона об изменениях в Конституцию или ее новую редакцию. Право это никем не может быть ограничено. А вопрос о политической целесообразности данного шага находится вне правовых оценок. Хотел бы заметить, что наиболее дискуссионным является вариант, когда президент или другие субъекты законодательной инициативы захотят принять именно новую редакцию Конституции. Каково место референдума в этой процедуре? С него начинают или им заканчивают? Действующий Основной Закон предусматривает проведение референдума, но в том случае, когда в Конституцию вносятся изменения, затрагивающие разделы, в которых речь идет об основах конституционного строя (1, 3, 13). И тогда даже если ВР примет решение в соответствии с процедурой, описанной в самой Конституции, оно вступит в силу лишь после утверждения референдумом. Этот алгоритм имеет в виду глава государства? Или другой?

Парламент Крыма решил провести референдум о статусе русского языка. С вашей точки зрения, насколько правомерны были действия Верховного Совета автономии? И каков статус этого референдума?

— Сразу отвечу: согласно Конституции решение вопроса о языке возможно исключительно законом Украины. Никакие другие субъекты права, в том числе и органы местного самоуправления и ВС Крыма, не имеют полномочий устанавливать "режим языка" вне законов Украины. То есть изменять языковой статус даже на отдельной территории можно лишь путем внесения изменений в законы Украины и в Конституцию, которые эти отношения регулируют. Это аксиоматично. Поэтому крымский референдум можно рассматривать только как консультативный. Другого статуса он иметь не может, поскольку законы и решения ВС Крыма действуют лишь в той части, которая не противоречит законам Украины.

Меня очень беспокоит то, что мы имеем дело с началом более сложного и более опасного для Украины процесса. Данное решение создает некую ось противостояния органов власти Крыма и Украины. Более того, данное противостояние может быть спроецировано крымской властью на население АРК.

Одна из главных тем недели — подписание договора о коалиции "оранжевых" сил. Вы можете как юрист оценить саму процедуру подписания документа и его последствия?

— Я выскажусь не только как юрист, но и как представитель ПППУ в политсовете "Нашей Украины". Действительно, между Блоком Тимошенко, СПУ и "Нашей Украиной" велись переговоры о возможности подписания соглашения. Правдой является и то, что БЮТ и СПУ высказали свои соображения по тексту данного политического документа. Можно сказать определенно, что согласованный вариант текста был подготовлен, но на последнем раунде переговоров, когда должно было состояться парафирование окончательного варианта соглашения, представители БЮТ не присутствовали. И хотя основные параметры с ними были оговорены, однако юридического согласия на момент подписания Юлией Тимошенко своего варианта договора не было. Поэтому сейчас стороны находятся в состоянии проведения углубленных консультаций. У "Нашей Украины" нет юридических и политических препятствий для подписания данного документа. Смею предположить, что есть одно важное положение, способное вызвать дискуссию среди участников соглашения. Это вопрос, касающийся газовых проблем. Как вы знаете, Юлия Тимошенко требует разрыва газовых договоров. Тем не менее я считаю, что перспективы подписания данного документа остаются…

Пойдут ли инициаторы переговоров на подписание договора без Юлии Тимошенко?

— Допускаю, что подписание соглашения и создание коалиции может состояться и в более узком формате. Правда, с меньшей вероятностью создания большинства в новой ВР. Но я бы не стал драматизировать ситуацию, даже если соглашение и не будет подписано лидером БЮТ. Не думаю, что подобный шаг исключит возможность ведения в будущем переговоров о создании парламентской коалиции.