Коллективный президент

О.Волошин,

Эксперт (16-22.01.2006),

16.01.06

Превращение Украины в парламентскую республику в корне меняет главную функцию президента.

Превращение Украины в парламентскую республику в корне меняет главную функцию президента. Теперь он становится ответственным за то, чтобы государственная власть в Украине не была узурпирована группой из трех-четырех олигархов.

"В политике приходится предавать либо свою страну, либо своих избирателей. Я предпочитаю второе", — говорил президент Франции Шарль де Голль. Президент Украины Виктор Ющенко всегда восхищался французским лидером и считал его образцом для себя. "Для страны, переживающей переходный период, президентская модель управления является более эффективной. В первую очередь в сфере экономики", — заявлял он в одном из интервью, будучи кандидатом в президенты. Верховная Рада показала Виктору Ющенко, что он не де Голль. Его власть за год не проявила себя ни сильной, ни эффективной. Суть голлизма и сильной президентской власти в целом — в готовности граждан и политической элиты пожертвовать частью своих прав и благополучием ради общепризнанной и достижимой цели. Виктор Ющенко унаследовал широкие полномочия Леонида Кучмы, но попытался опереться на систему регентства, когда все ключевые рычаги управления страной сосредоточились в руках окружения — советников и друзей. Именно они стали коллективным украинским президентом. Удар по ним поставил крест на планах окружения сохранить за главой государства его широкие полномочия. Отправив правительство Юрия Еханурова в отставку, сильная парламентская оппозиция выбила у президента последнюю и самую мощную на данный момент опору во власти. Главный мотив — не недоверие Еханурову лично, а желание показать Ющенко, где отныне будет находиться центр власти. Когда журналисты спросили выступавшего против отставки лидера социалистов Александра Мороза, согласится ли глава государства с решением парламента, тот с нескрываемым удовлетворением ответил: "Теперь это уже не его компетенция".

У команды Виктора Ющенко был шанс отменить политреформу и удержать в своих руках все властные рычаги. Шок от крушения режима Леонида Кучмы, которому удалось выторговать гарантии только для себя и своей семьи, был столь велик, что парламент на несколько месяцев стал абсолютно ручным. Даже в самых антиющенковских регионах смена новых губернаторов прошла безропотно. Но отставка более 18 тысяч чиновников, чем так гордился президент, привела лишь к потере управляемости госаппарата. Чиновники всегда готовы подстраиваться под любую власть и верно служить ей, но команда Ющенко отвергла слишком многих.

После ухода с поста государственного секретаря Александра Зинченко аппарат президента окончательно перестал быть центром выработки стратегии национального развития. Связи власти с органами местного самоуправления, предприятиями, армией чиновничества, парламентскими лоббистами разорвались. Президентская команда уменьшается, качество ее работы ухудшается. Даже давние соратники Виктора Ющенко в кулуарных беседах сетуют, что если он сейчас возьмет курс на проведение реформ, их просто некому будет проводить.

Политреформа, целью которой было ослабление президента, казалась в начале прошлого года неадекватной задачам развития страны и просто опасной. Начатая Юлией Тимошенко реприватизационная кампания, отмена льгот в рамках специальных экономических зон и борьба с контрабандой загнала крупный бизнес в глухую оборону. Именно тогда держатели крупного национального капитала стали нуждаться в сильном президенте: только он мог быть защитой от сильного и радикального премьера.

Когда грянули бензиновый и сахарный кризисы, президенту с большим трудом удавалось сдерживать натиск премьера. Действуй Юлия Тимошенко уже в условиях политреформы, у нее вообще бы не было тормозов. "Донецкие" и Виктор Пинчук заигрывали с окружением Ющенко: они искали защиту у сильной власти. После отставки Юлии Тимошенко украинские олигархи перестали нуждаться в такой защите. "Пользуясь футбольной терминологией, мы дали президенту пас, а он забил гол", — так комментировал отставку Юлии Тимошенко Виктор Пинчук. Гол Виктор Ющенко забил сам себе. После этого именно президент стал нуждаться в поддержке крупного капитала на всех направлениях — и для стабилизации экономики, и для поддержки Юрия Еханурова на посту премьера, и для борьбы с Юлией Тимошенко. Крупный бизнес, напротив, перестал нуждаться в сильном президенте.

Команда президента попыталась перестроить под свои интересы годами формировавшиеся российско-украинские газовые схемы, чем спровоцировала кризис и резкое повышение цен на газ. Обострив отношения с Россией, украинская власть поставила под удар основу национального промышленного капитала: именно благодаря дешевому газу сформировались ведущие украинские ФПГ. Ответ олигархов был столь же системным — конституционная реформа позволила лишить и без того слабого президента рычагов осуществления экономической политики. Превращение Украины в парламентскую республику избавило национальный капитал от необходимости договариваться с "чужим" президентом и его окружением: бизнес получил шанс напрямую взять власть в свои руки. "Свойственная Ющенко манера накапливать в себе негатив, а потом рубить с плеча при кадровых решениях, заставила даже чиновников высшего и среднего звена опасаться непредсказуемости главы государства. Многие из них стали сторонниками политреформы, которая сделала бы их независимыми от настроения президента", — рассказал "Эксперту" один из влиятельных сотрудников Кабинета министров.

Управляемая олигархия

Три четверти парламента проголосовали за мораторий на повышение цен на газ, жилищно-коммунальные услуги и общественный транспорт для населения, не учитывая результат воздействия принимаемых мер на бюджет. Этот голый популизм показал, что в таком формате правительство все равно не сможет дальше работать. Ответственность за реформы или же их торможение должна быть разделена между правительством и сильным антипрезидентским большинством в Верховной Раде. "Нужно сделать так, чтобы структура правительства соответствовала структуре парламента. А у нас 120 депутатов сформировали правительство, их фракции не голосуют за правительственные законопроекты, оппозиция поддерживает эти законопроекты, а ей говорят: "Давайте будем дружить". Так давайте будем дружить, неся общую ответственность. Ведь без оппозиции не проходит ни одно решение в стенах парламента", — заявил спикер Владимир Литвин накануне голосования по вопросу о доверии Кабмину.

Ситуативным союзом самых различных политических сил (Тимошенко, Янукович, Литвин) главе государства послан очень мощный политический сигнал — крупнейшие партии договорятся и поделят власть без него. Данные социологии стабильно показывают, что в новой Верховной Раде до 300 мандатов получат силы в большей или меньшей степени оппозиционные действующей власти. Речь не идет о "естественной оппозиции", все вышеперечисленные политические силы охотно войдут во власть и разделят с Ющенко ответственность за проведение реформ. В отличие от левого большинства в Верховной Раде второй половины 90-х ни регионалы, ни БЮТовцы, ни народники Литвина после марта не будут исходить из принципа "чем хуже, тем лучше".

Одной из серьезных угроз состоявшейся политреформы является возможная передача власти от окружения президента крупнейшим ФПГ, которые могут поставить марионеточного премьера и подчинить своим целям парламентское большинство. На эту угрозу указывала будучи премьер-министром Юлия Тимошенко: "Реформа сведется к принятию решений тремя-четырьмя руководителями либо собственниками фракций. Собственно говоря, это монопольная власть в руках трех-четырех человек в стране". По целому ряду направлений украинская олигархия — такой же тормоз экономических реформ, как и левые популисты. Именно лоббисты интересов ФПГ блокируют принятие закона об акционерных обществах, который сделал бы невозможным махинации с акциями и ущемление прав миноритарных акционеров, а также захваты предприятий через насаждение своего менеджмента. Противится крупный капитал и либерализации банковского сектора, и предоставлению нерезидентам национального режима в сфере финансовых услуг, введению налога на недвижимость. Крупнейшие ФПГ не слишком заинтересованы в инновационном развитии экономики и неизбежно попытаются вернуть тепличные условия для подконтрольной им низкотехнологичной сырьевой промышленности. Накануне решения парламента руководители крупнейших промышленных предприятий (ММК им. Ильича, "Запорожсталь", "Азовсталь", Центральный и Ингулецкий ГОКи, Новокраматорский машзавод и другие) даже направили открытое письмо президенту Ющенко, в котором подвергли критике соглашение с Россией о ценах на газ и потребовали наказать его инициаторов.

Инструментов достаточно

В новой системе президент, не связанный ни с одной из ведущих бизнес-групп, станет главным гарантом того, что государственная власть в Украине не будет узурпирована советом директоров из трех-четырех олигархов. Приход вместе с Ющенко во власть бизнесменов средней руки из отраслей, производящих товары и предоставляющих услуги на внутреннем рынке, уже

уберег Украину от установления диктатуры нескольких сырьевых бизнес-групп, что стало бы результатом победы Виктора Януковича. Не стоит также переоценивать способность лидеров ФПГ договориться между собой. "Среди этих ребят каждый мечтает стать монополистом, и они все готовы перегрызть друг другу глотку", — так отозвался об украинских олигархах Юрий Ехануров. Но даже если ФПГ найдут общий язык, у президента останется достаточно инструментов давления на них. "Существует оптимальный инструмент управления олигархами — финансовая разведка и международные организации, борющиеся с отмыванием денег. Действующий президент демократичен. И доказательство тому тот факт, что эти люди продолжают иметь то же богатство, которое имели", — заявил "Эксперту" советник президента Виктор Ткачук. Достаточно сказать, что появление милицейского БТР у офиса фирмы "Люкс" в Донецке заставило Рината Ахметова продлить свой летний отпуск за границей на неопределенное время.

Другое дело, что сама политреформа в ее нынешнем виде создает значительный дисбаланс полномочий между органами власти. Если раньше Минфин готовил бюджет и исполнял его, а парламент через Счетную палату этот процесс контролировал, то сейчас финансовая политика переходит под контроль парламентского большинства, а контролирующие органы (Счетная палата и Антимонопольный комитет) все так же остаются в ведении Верховной Рады. Очевидно, что эффективный надзор над расходованием бюджетных средств в такой системе становится невозможным. Более того, изменения в Конституцию не сопровождались изменениями в Бюджетном кодексе, которые расширяли бы финансовую самостоятельность регионов. Теперь, когда в отдельных областях неизбежно сформируется отличная от парламентской коалиции конфигурация сил в местных органах власти, у подконтрольного депутатам Минфина будет слишком большой соблазн дискриминировать регионы по политическому принципу. У противников реформы в ее нынешнем виде особые нарекания вызывает то, что за президентом не оставили контролирующие функции в форме влияния на Генпрокуратуру и Счетную палату. В случае формирования одной или группой тесно связанных между собой партий парламентского большинства возникает серьезный риск того, что одни и те же люди будут кроить государственные финансы, расходовать их и отслеживать законность этого процесса. "В Конституции записано: президент — гарант прав и свобод гражданина. Какими исполнительными органами мы теперь это будем реализовывать? Если мы оставляем президенту функции, но передаем парламенту механизмы их выполнения, это подрывает основы демократии и создает дисбаланс власти. Если же мы заберем у президента и функции гаранта, и оставим его только символом страны, то тогда надо проводить перевыборы — никто не голосовал за Ющенко как за будущую английскую королеву", — заявил "Эксперту" Виктор Ткачук.

Пользоваться этим резко возросшим объемом полномочий будут предприниматели, которые считают политику продолжением бизнеса другими средствами. Если анализировать динамику принятия законов парламентом (заблокирован закон об акционерных обществах, пролоббирован закон об очередных лицензиях и так далее), то видно невооруженным глазом: речь идет почти исключительно о бизнесе. Украинские миллионеры второго эшелона (состояние больше 100 млн долларов, но меньше 1 млрд) упрощают украинскую политику до бизнес-схемы. "Они привыкли считать 450 мест в парламенте 450 акциями. Большинство в 226 мандатов — это контрольный пакет. Они не могут понять, что по математике правильно, но акции-то живые, с каждой из которых нужно договариваться. Поэтому тот, кто заработал 100 миллионов, но продолжает считать Верховную Раду акционерным обществом, никогда миллиарда не заработает", — считает советник президента. Украинские капиталисты всегда будут нуждаться в профессиональных политиках, которые умеют собирать 226 голосов для нужного результата голосования.

Президенту тоже придется приспособиться к новым условиям. Возможности для этого есть. Во-первых, под контролем главы государства остаются Совбез и Секретариат, на базе которых можно сформировать мощный интеллектуальный центр выработки стратегии развития страны. Передача функций исполнительной власти в руки парламентского большинства позволяет президентской команде сосредоточиться на стратегических вопросах. В руках у Ющенко также остается кадровая политика в отношении национальных и государственных акционерных компаний (например, НАК "Нафтогаз України"). Аналитики Секретариата президента предложили Ющенко ввести институт назначаемых президентом государственных секретарей, которые отвечали бы за организацию работы министерств и обеспечивали ее стабильность в периоды смены министров-политиков. СНБО предложено подчинить Госкомрезерв, "Укрспецэкспорт", Главную службу экспортного контроля. В силу того, что в ведении президента оставлено право назначения главы СБУ, министров обороны и внутренних дел, верховного главнокомандующего, Виктор Ющенко сможет целиком контролировать сферу национальной безопасности Украины. Право налагать вето на принятые парламентом законы и останавливать действие постановлений Кабмина сохраняет за президентом реальную возможность влиять на формирование законодательного поля страны.

В противном случае именно он станет главным источником кризиса и угрозой национальной безопасности Украины. Глава государства и лояльные ему партии поспешили заявить о непризнании решений Верховной Рады и стали говорить об откровенно неконституционных действиях, вроде роспуска парламента (хотя, по Конституции, это невозможно менее чем за шесть месяцев до выборов) или введения прямого президентского правления. 2006 год имеет все шансы стать годом нового витка политического кризиса. И одновременно формализацией уже состоявшейся потери президентской командой монополии на власть.

Время реформ

Свернуть конституционную реформу до парламентских выборов уже не удастся. Дополнительной гарантией этого является упорное нежелание Верховной Рады разблокировать работу Конституционного суда, который мог бы обратить внимание на нарушения в процедуре внесения изменений в Основной закон (в 2004-м парламент дважды в течение года пересматривал Конституцию, что противоречит ее положениям). Другое дело, если политические партии не успеют в двухмесячный срок после завершения выборов собраться в коалицию и сформировать правительство. Тогда, как считают сторонники Ющенко, президент распустит парламент и одновременно с новыми выборами назначит референдум о принятии нового текста Конституции. Возврата к кучмовскому Основному закону, конечно же, не будет. Просто в документе устранят нестыковки, которые не позволяют обеспечить неконфликтный раздел полномочий между различными ветвями власти, а президенту предоставят четкий перечень инструментов контроля над деятельностью парламента и правительства. Возможен и другой вариант: партия, которая наберет больше всего голосов, но окажется за бортом парламентской коалиции, начнет блокировать работу Верховной Рады и добьется ее роспуска. Так что чем чаще в ближайшие годы будут происходить парламентские выборы, тем скорее в высший законодательный орган попадет новое поколение политиков, обладающих достаточными знаниями и европейской правовой культурой. "В стране крайне тонкая прослойка элиты. Только треть депутатов что-то понимают в экономике и способны мыслить стратегически. Необходимо новое поколение, более жесткое, но мыслящее на два шага вперед", — заявил "Эксперту" один из высокопоставленных чиновников Кабмина. Кадры, выращенные в среде КПСС, достигли пенсионного возраста, наиболее талантливые из "комсомольцев" сформировали основные ФПГ и политические партии еще в эпоху Кучмы. Сейчас только топ-менеджмент коммерческих структур обладает достаточными навыками, которые могут быть применены для управления страной. Постепенно этот средний класс украинской политики станет главным двигателем реформ и перехватит власть у олигархов. Кроме Рината Ахметова, лидеры крупнейших ФПГ уже не пытаются пройти в парламент — в стране слабой президентской власти нет необходимости прятаться за депутатский иммунитет, и постепенно держатели крупного капитала будут выходить из публичной политики. Приоритетом станут свойственные европейской и американской политической культуре механизмы профессионального лоббирования. Если крупные украинские собственники не смогут узурпировать власть и восстановить тепличные условия для своего бизнеса, то именно они невольно выступят основным катализатором реформ. Цены на газ выросли, и будут расти, вступление в ВТО скоро станет фактом. Без качественного обновления производственных мощностей и улучшения условий для инвестиций выстоять в международной конкуренции будет невозможно. Вопрос стоит о выживании украинской политико-экономической элиты перед лицом российской и западной экономической экспансии. Чрезмерная энергоемкость отечественной промышленности уже поставила химическую отрасль перед выбором: модернизироваться или быть скупленной по бросовой цене связанными с "Газпромом" российскими компаниями, которые могут снабжать эти предприятия дешевым газом. Еще в 2001 году автор польских реформ Лешек Бальцерович прямо заявлял: "В Украине надо проводить более радикальные экономические реформы, потому что если продвижение по пути реформ будет проходить медленнее, чем у ее соседей, то тогда может возникнуть угроза ее существованию. Для экономических реформ всегда очень важен политический смысл".

В ближайшие годы и, особенно в течение 2006-го, в Украине произойдет несколько политических кризисов, но само по себе это состояние не является опасным. Если государство ослабит свое вмешательство в экономику и не будет предпринимать популистских шагов, сам кризис власти особенно не отразится на экономическом развитии. Напротив, он будет гарантировать защиту от диктатуры в экономической политике, которую можно было наблюдать в период премьерства Юлии Тимошенко, когда послушный парламент с молчаливого согласия президента проводил убийственные для целых отраслей решения.

По ментальности украинцы глубоко демократичны. Единоличная власть никогда не устанавливалась на этих землях на продолжительное время, а зарубежное авторитарное правление регулярно провоцировало жестокие бунты. Казацкие и крестьянские восстания, "махновщина", многолетняя борьба Украинской повстанческой армии, наконец, оранжевая революция — все эти события говорят о том, что украинцы не прекращали на разных этапах своей истории противостоять ограничению собственных прав и вольностей. Поэтому украинской политической культуре свойственны парламентская модель и высокая конфликтность. Сильного гетмана казаки выбирали только на время войны. Войны в ближайшие годы не будет.