Нова форма. А якість?

А.Кудряченко,

День,

30.03.06

Політична система України в контексті сучасних перетворень.

Як відомо, нині в Україні діє Конституція в редакції, яка набрала чинності з 1 січня 2006 року. Тим самим дано старт новій політичній системі — парламентсько-президентській. Які мотиви були в законодавців щодо реформування, здавалося б, вже усталеної політичної системи України? І що саме зміниться в державному управлінні? Якими будуть функції парламенту, президента, уряду? Спробуємо розібратися.

Вади попередньої системи

Зазначу, що питання "Яким шляхом рухатиметься далі Україна?" непокоїло не лише наше суспільство, а й мало міжнародний контекст. Саме тому президентські вибори 2004 року в Україні та весь перебіг подій навколо них перебувають в полі зору й певного впливу інших держав. Виявлення відвертої зацікавленості окремими геополітичними гравцями інколи межувало з неприпустимими заходами впливу.

Відмова від попередньої президентсько-парламентської форми правління пов`язувалася в українському політикумі з прагненням відійти від практики постійних політичних чвар, від авторитарного політичного режиму, що набув уже й достатньо рельєфних обрисів. Саме тому в ході виборчих перегонів як компромісне рішення для різних політичних сил у парламенті було прийнято Закон України "Про внесення змін до Конституції України" № 2222-IV від 8 грудня 2004 року.

Суть змін полягала в поглибленні демократії, в сприянні структуруванню суспільства та політичних сил. Перший період доби незалежного розвитку України дав чіткі обриси президентсько-парламентської форми правління. Із самого початку з нею пов`язувалися значні надії на прискорену трансформацію суспільства, розвиток його на демократичних засадах.

Однак у реальності те, що відбувалося, практика відносин на владному олімпі висвітлила й значні вади такої політичної системи, зокрема, в українському її варіанті. Дійсно, функціонування президентури в Україні було пов`язане, особливо за часи другого президента, із значною концентрацією владних повноважень, окремі заходи цього інституту межували з очевидними вторгненнями в компетенцію інших гілок влади, мали збочені ознаки. Варто лише пригадати: Конституційний договір 1995 р., проведення Всеукраїнського референдуму у квітні 2000 р. й безуспішні намагання імплементувати його результати, вплив на Конституційний Суд і винесення ним рішення щодо правомірної можливості балотуватися на третій термін Л. Кучми тощо.

У цей період існував дуалізм, дублювання виконавчої влади. Так, президент фактично очолював виконавчу гілку влади, а голова уряду реально був у підлеглому становищі. Аналізуючи ще 1996 року конституційно-правовий статус інституту президентства та залежність прем`єр-міністра, автору доводилося звертати увагу на дуалізм становища голови уряду, який неминуче спонукав його на політизацію своїх рішень. Прем`єр-міністр змушений був, у першу чергу, виходити із міркувань забезпечення політичної безпеки своїх власних перспектив, а вже потім — із загальнодержавних інтересів. Часті відставки урядів — тому підтвердження. Більше того, політичну відповідальність ніс здебільшого лише уряд, він ставав заручником розбрату між президентом та парламентом.

Також до цього часу реально саме президент потужно впливав на формування й керував місцевою владою: в областях та районах усім розпоряджалися й керували за ознаками зверхності призначені ним спочатку представники президента, пізніше — голови відповідних адміністрацій. Згідно з конституційними нормами, президенту підпорядковувалися керівники силових відомств: оборони, внутрішніх справ, Служба безпеки, генеральний прокурор, а також за його пропозицією призначаються половини складу національних рад із питань телебачення й радіомовлення та Національного банку. За президентом конституційно закріплене право формувати зовнішню політику та командувати Збройними силами.

Такий обсяг повноважень об`єктивно вимагав від президента утвердження потужного штабу — адміністрації цього інституту. Водночас варто мати на увазі, що місце й роль цього президентського штабу, а не канцелярії, конституційно чітко й виважено не були визначені. Це, звичайно, по-своєму вирішувалося самим президентом, а також тими діячами, які очолювали адміністрацію. Саме в перші два роки президентства Л. Кучми технічно-канцелярська посада керівника його адміністрації підноситься вперше в СНД (саме в Україні, а не в Росії чи середньоазіатських державах) до рівня впливової політичної фігури. Штаб президента фактично постав вельми впливовим владним полюсом, який відігравав у державних справах провідну роль. Прикро, але фактом лишається те, що цей прецедент політичної дійсності не отримав належного унормування, закріплення в Конституції 1996 р. Відповідно, потреби виконання величезних повноважень глави держави та особисті амбіції керівників його адміністрації ставали підвалинами вдалих чи не зовсім вдалих прикладів авторитарного правління. З таким перебігом подій не могли змиритися не лише "одвічні опоненти" президента — здоровий глузд більшості парламентаріїв теж підказував доцільність обмеження повноважень, відхід від демократичних відхилень чи, навіть, волюнтаристських збочень.

Суть та завдання політреформи

Саме тому як у суспільстві в цілому, так і у владних колах усвідомлювалась необхідність зміни стану речей. Наслідком цього та компромісом політичних інтересів стали конституційні зміни, прийняті Верховною Радою України 8 грудня 2004 р. Набуття чинності останніх із початку нинішнього року окреслюють нову форму правління — парламентсько-президентську.

Конституція України в новій редакції привнесла зміни в розподіл повноважень у владному трикутнику. У порівнянні з попередньою практикою, прерогативи інституту президентства були звужені. Водночас президент, засади легітимації цього інституту, форма його всенародного обрання — все означає, що це вельми потужний владний інститут. Президент України є главою держави й виступає від її імені, він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини й громадянина. Президент забезпечує правонаступництво держави, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю, веде переговори та укладає міжнародні договори України. Президент як державний інститут постає активним і впливовим центром у системі владних відносин та державного устрою, консолідуючим центром між гілками влади.

За нинішніх конституційних норм, значно потужнішим центром політичного впливу в державі став парламент — Верховна Рада України. Відмінними рисами діяльності ВР у руслі подальшого розвитку парламентаризму стане фракційне унормування, створення парламентської більшості у формі коаліції фракцій, а також збільшення владних повноважень парламенту. Так, згідно зі статтею № 83 за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій має формуватися коаліція депутатських фракцій, до складу якої ввійде більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Як зазначається в останньому абзаці вказаної статті, депутатська фракція у Верховній Раді, в складі якої буде конституційна більшість, матиме права коаліції депутатських фракцій, що передбачені нинішньою Конституцією. Звичайно, це стане можливим у більш віддаленій перспективі або в ідеалі. Після цьогорічних березневих виборів у Верховній Раді парламентська більшість буде, швидше за все, коаліційною й, певно, вельми строкатою. До сходження в майбутньому потужної однієї-двох партійних фракцій потрібен не лише час, а й детермінанти утвердження потужних загальнонаціональних партій. І цьому мають прислужитися не лише нові засади виборчої системи.

Принципово новим стає те положення, що у відповідності до чинної Конституції коаліція депутатських фракцій у парламенті вносить пропозицію президенту України щодо кандидатури прем`єр-міністра України, встановлюється 15 денний термін для президента щодо вивчення й подання відповідної кандидатури про призначення її Верховною Радою. Також прерогативою Верховної Ради є призначення за поданням глави уряду інших членів Кабінету Міністрів, голів Антимонопольного комітету, Держкомітету телерадіомовлення, голови Фонду держмайна та звільнення зазначених осіб із посад, вирішення питання про відставку глави й членів уряду. Виняток складають керівники зовнішньополітичного та оборонного відомств — кандидатури останніх призначаються парламентом за поданням президента. Парламентська більшість, або коаліція фракцій, за цих умов постає політично відповідальною, а Кабінет Міністрів є підконтрольним і підзвітним Верховній Раді в межах, передбачених Конституцією.

Меті посилення структуризації як суспільства, так і парламенту підпорядковується нова система виборів — пропорційна. Водночас зазначу, що низький, трипроцентний, прохідний бар`єр, який став своєрідним компромісом різних політичних сил Верховної Ради четвертого скликання, об`єктивно загальмує створення більш потужних і численних партійних фракцій. Хоча законодавці, як і прихильники такого прохідного бар`єра, аргументували його зниження інтересами демократії — представництва інтересів ширшого спектру електорату.

На відмінну від попереднього періоду, за нинішніх умов значно зростає вплив і можливості уряду — Кабінету Міністрів України, адже він після виборів 2006 р. стає менш залежним від президента, як було донині. Стаття 114 Конституції України визначає особливості призначення як прем`єр-міністра, так і членів уряду. Так, прем`єр-міністр призначається Верховною Радою України за поданням президента. Щодо внесення кандидатури прем`єра, то її вносить президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій вітчизняного парламенту (або однієї фракції, яка налічує більшість народних депутатів від конституційного складу парламенту).

Конституція України в редакції, яка чинна з 2006 р., зберігає й розвиває принципи противаг та стримування владних можливостей президента, парламенту та уряду України. Звичайно, на ефективність нової політичної системи впливатимуть різні чинники — від особистих уподобань, розумінь конституційних положень, до законодавчого унормування владних відносин. Добре відомо, що досконалості меж не існує, водночас, хто хоче — той шукає шляхів взаємодії, досягнення консенсусу.

Конституційна реформа надає можливість президенту дострокового розпуску парламенту. Право достроково припиняти повноваження Верховної Ради глава держави має в трьох випадках: якщо протягом одного місяця у Верховній Раді не буде сформовано коаліцію депутатських фракцій, коли протягом 60 днів після відставки уряду не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів, а також коли протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не зможуть розпочатися. У відповідності з конституційним положенням, рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради приймається президентом України після консультацій з головою парламенту, його заступниками та головами депутатських фракцій.

Аналізуючи рішення Верховної Ради України щодо відставки уряду від 10 січня 2006 р., слід не лише знаходити аргументи на користь чи заперечення його правомірності, але й в іншій площині. Варто винести з нього урок і вести пошук шляхів запобігання таким колізіям. Тут міг би прислужитися принцип вотуму конструктивної недовіри, застосування якого можна було б визначити у відповідному законі. Конструктивізм полягав би в тому, що рішення про відставку уряду набувало б чинності за умови, що протягом двох-трьох діб більшість депутатів проголосує за кандидатуру нового глави уряду. Така практика існує в повоєнній Німеччині. Здається, мале уточнення, але воно унеможливило б часті відставки уряду, які були в попередній період. Більше того, такий підхід підвищує політичну відповідальність парламентських фракцій. Подібне уточнення в українському законі про уряд варто мати.

Розвитку шляхів підвищення ефективності нової політичної системи України, конструктивній діяльності Верховної Ради має прислужитися законодавче визначення прав, можливостей і засад роботи політичної опозиції та опозиційних фракцій у вітчизняному парламенті. Ініціювання необхідних законів, розробка законопроектів або альтернативні підходи мають прислужитися пошуку оптимальних шляхів досягнення суспільно значимих завдань.

Надто важливо, щоб колізії, які ще можуть і будуть виникати у взаємодії різних складових політичної системи, спонукали як політиків, так і представників владних інститутів до пошуку консенсусу та їхнього демократичного розв`язання. У цей час утвердження нової політичної системи надто важливо перейматися конструктивізмом творення, пошуком гідних для наслідування прикладів виходу з можливих ускладнень. Застрахуватися від помилок важко, але найважливішим є гідний шлях їхнього виправлення, зняття недоречностей, на які ще будемо наражатися.

Правила компромісу

Нині проблеми політреформи актуальні як у політичній, так і в законодавчій площині. Адже недостатньо внести зміни лише до Конституції України, щоб реформа відбулася. Маючи принципово відмінні, нові правила, слід їх запровадити в площину конкретних процедур і рішень. З тим, щоб уже нині, а особливо — після виборів згідно з ними можна було ефективно працювати. Навіть побіжний політико-правовий аналіз ситуації та врахування вітчизняних особливостей застерігають нас від недосконалості законодавчого поля. Верховній Раді, президенту й уряду доведеться зіткнутися з безліччю проблем і законодавчих неузгодженостей. Варто зважити й на те, що гостроти ситуації може додати значне посилення ролі партій у вітчизняній політичній системі. Слід усім політичним полюсам сили запобігати можливій кризі.

Проте мова йде не лише про вірогідну політичну кризу, але й про шляхи запобігання кризовому перебігу подій, небажаним колізіям за умови ствердження чітких норм і положень у відповідних законах про президента, уряд, регламент роботи Верховної Ради України, про опозицію тощо. Адже мета політичної реформи в Україні — посилення демократичної складової суспільства, зміцнення інститутів демократії. Саме тому в політиці мають бути задіяні всі механізми демократичного поступу. Нові, додаткові законодавчі акти та норми покликані значно вдосконалити наявну систему. Для України конче необхідні закони "Про президента України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про опозицію", "Про спеціальні слідчі комісії Верховної Ради". Усі вищеназвані законодавчі акти треба розробити більш- менш одночасно, в одному пакеті. Це надало б можливості узгодити їх положення між собою, взаємодоповнити.

У відповідних законах необхідно закріпити розподіл функцій глави держави та глави уряду, визначені в Конституції, а також механізми їхньої реалізації. Слід також чітко виписати процедури формування уряду та процесу опрацювання й затвердження урядових рішень. Це важливо особливо в тих випадках, коли відповідні рішення потребують узгоджувальної процедури з інститутом президентства, коли рішення слід скріпляти підписами й прем`єра, й глави держави. З огляду на цьогорічну практику, також необхідно чітко виписати процедури відставки окремих міністрів і уряду загалом, умови та тривалість роботи уряду й окремих міністрів у режимі "виконуючих обов`язки" тощо.

Не менш важливим у здійсненні політреформи є завдання формування культури політичного діалогу, яка здебільшого існує в багатьох країнах. Історія останніх десятиліть знає чимало випадків, коли політичні сили сідали за стіл переговорів і приймали рішення з огляду на суспільні потреби, із тим, щоб запобігти суспільним збуренням. Це було в Іспанії, коли між політиками партій-суперниць підписувалися масштабні домовленості про подальші шляхи демократичного розвитку країни. Іншим прикладом із дещо ближчої історії стали політичні домовленості в Польщі 1989 р. — так званий круглий стіл та засади поділу 1992 р. тогочасної Чехословаччині.

А чи можлива в нас подібна практика, культура політичного компромісу? Нині в це віриться важко. Для вітчизняного політикуму часто справедливим є прислів`я: "Де два українці — там три гетьмани". Також пригадуються нетривалі політичні домовленості різних політичних сил минулого року. Звісно, що простими домовленостями, публічними заявами навряд чи можна обійтися при розв`язанні проблем політреформи та державотворення.

Нині Україні потрібна більш ефективна система влади. Вона має спиратися на закони, в яких досконало й однозначно визначатимуться всі процедури й механізми нових правил гри. Адже нові процедури й механізми взаємодії між парламентом, урядом і президентом потребують чіткого законодавчого регулювання. Хоча й політичну культуру, її складові слід також більш потужно задіяти.

Видається, що слід прагнути й утверджувати прецеденти (своєрідні зразки) позитивного розв`язання політичних проблем, суперечностей. Компроміси, толерантність, уміння почути й зважити на аргументи іншої сторони — це теж складові політреформи. Адже практика консенсусу щодо ключових проблем розвитку притаманна країнам розвинутої демократії. Всім нам слід відмежовуватися від гасла попередньої історичної доби: "Хто не з нами — той проти нас", а прагнути єдності в головному — в утвердженні України як впливової й демократичної держави. А розбіжності слід відносити до шляхів, підходів досягнення стратегічних цілей державного поступу.